丁香五月啪啪,激情综合,色久久,色久久综合网,五月婷婷开心中文字幕 四川經濟社會發展研究

                  推動成渝地區雙城經濟圈建設的重要路徑——經濟區和行政區適度分離

                  宋揚

                  2020-12-01 03:00

                  盛毅 杜雪鋒
                  澎拜新聞

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                  推動成渝地區雙城經濟圈建設,有利于在西部形成高質量發展的重要增長極。探索成渝地區經濟區和行政區適度分離,是推進都市圈各城市同城化發展,強化城市群一體化發展的重要路徑。
                      經濟區和行政區是兩類不同性質但又存在密切關聯的空間概念。經濟區是指按經濟聯系而自發形成的地域單元,行政區則是按國家分級管理需要人為劃分的地域單元。經濟區和行政區適度分離,是新時代構建區域協調發展機制必須解決好的問題。關鍵是要在行政區管理體制框架下,構建經濟區路徑。根據區域之間內在聯系密切程度,確定經濟區和行政區適度分離的方式。
                        一、經濟區和行政區分離的相關探討

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                  經濟區和行政區分離的原因,既受自然過程驅使也受政府區域管理制度安排推動,制度變遷理論揭示了政府具有的正向和負向作用。西方發達國家城市群的形成,政府起的作用較小,是市場力量決定著資源要素流向以及在特定地域的集聚,并由此引發人口的空間集聚。而國內城市群的形成則與政府利用規劃和政策推動關系密切,作為行政主導性很強的國家,地方發展也具有相對獨立性,政府這只“有形的手”,對城市群空間擴展發揮關鍵性的“舵手”作用。當然,新技術、新產業、新業態也促使政府區域管理朝著分散化和網絡化方向演進,內涵上體現的是各相關職能部門對其的聯合支持。
                        由于經濟聯系突破行政區范圍,導致行政區對經濟區發展形成很大制約,直接表現為區域內協作需求與行政條塊分割之間的矛盾,根源在現有行政區劃和管理體制的局限性。地方政府作用導致行政區向“行政經濟區”轉換,行政區出于利益原因必然會阻礙要素自由流動。經濟區與行政區的這種狀況,具體體現為資源及市場與行政區劃的矛盾、產業發展與行政區劃的矛盾、基礎設施建設與行政區劃的矛盾。受行政區經濟、管理體制等因素影響,各城市功能重復建設,市場相互封閉,無疑制約了城市群優勢的有效發揮。
                        協調經濟區和行政區關系,應建立跨行政區的管理機構和協調對話機制,促進各主體錯位競爭,其中主要有區域利益分享和補償機制。借鑒管理權和所有權分離理論,可以在避免經濟區行政區職能重疊干擾的同時維護各自主體的利益。因為經濟區特別是新區的籌劃、建設源于其所有權,具有行政區的屬性;日常經營運行源于其管理權,具有經濟區的屬性。構建合理有序的區域綜合治理秩序,需要信息充分和約束有力與激勵有效。在構建經濟區協調機制中,形成了不同于一般行政區域的具有特色的管理體制。其中高新區探索建立了一種精簡的、實行按功能區管理的體制。國家級新區同樣采取精簡行政的組織形式,事實上形成了一種模糊行政體制。因為新區承擔社會事務后,必須處理大量日常行政工作,導致管理效能的下降。因此,還是不要鼓勵高新區和所在行政區合并,以弱化社會管理功能,而是需要通過有效適當的組織和管理模式,來消除地方自治形成的利益分割與區域需要合作共贏之間的矛盾??紤]到經濟區和行政區分離是相對的,區域政治、經濟和社會領域的活動只有在自身的場域內,才能較好地發揮作用,為此可以從管理職能上進行分離。以城市群為例,可以從系統論視角出發,分為經濟、社會、人口、環境、資源五大子系統,或者從空間結構子系統、規模結構子系統、職能結構子系統、產業結構子系統、生態環境子系統、基礎設施子系統、行政管理子系統來研究。盡管承擔經濟區管理職能的主體,有政府主導管理模式、企業運作管理模式、政企合一管理模式,具體的組織形式有準政府的管委會體制、政區型管理體制、企業型管理體制,委托管理體制和“協治”型體制等,是政府與市場共謀、共塑、共演的過程。另一個值得注意的問題是,在探索經濟區和行政區分離中,由于地方政府習慣于運用行政手段,對市場作用重視明顯不夠,使分離后的協調機制探索和實踐受到較多局限。
                        在既有行政區劃中,設立專門經濟功能區或者利用經濟關聯度較高的特定區域,來履行行政區不適合承擔的發展任務,這類區域的管理權限設置和實施,不僅會與行政區的經濟管理產生沖突,也會與行政區的社會管理事務有矛盾。如何將這些沖突和矛盾限制在最小范圍,這就需要研究兩者管理權限的“適度”劃分。雖然現有研究涉及到經濟區和行政區分離的內在原因、分離的模式、分離的協調機制等,已經形成的管理組織形式如領導小組、指揮部、跨行政區會議協調機構、管委會等,本身就是“適度”分離的產物,但對兩者管理權限如何“適度”分離,仍缺乏針對性。一是由于經濟區類型很多,各自承載著不同的功能,進而使經濟區和行政區的分離需求不一致,由此影響著管理體制的設置和運行。二是即使在同一類型的經濟區中,也會因為發展階段特征和任務重點存在差異,從而選擇分離程度不盡一致的管理體制。因此,探索不同類型經濟區適度分離的方式,建立與此相適應的管理體制和協調機制,需要尋求最優解。
                        二、經濟區和行政區分離的內在機理

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                  既然不同類型經濟區在運行上有差異,對經濟區的管理機構設置和權限劃分,就不能簡單套用相同的模式。站在不同視角,我國的經濟區可以從性質分為綜合性經濟區和專屬性經濟區;從承載內容可以分為產業園區和開發區、城市新區、都市圈、城市群和經濟區等;從內在聯系可以分為經濟功能區和經濟關聯區。針對經濟區和行政區適度分離問題分析,我們綜合經濟性質和內在經濟聯系兩種分類,將經濟區劃分為特定經濟功能區和關聯經濟功能區兩大類,并根據經濟區承擔功能的不同,來討論管理主體及管理職能分離的方式和程度。
                        特定經濟功能區在某段時間上,都有相對確定的區域范圍,有行使政府授權的管理機構,有相對明確的管理職能,但它們也存在明顯差別,具體表現在其中既有專門經濟功能區,也有綜合經濟功能區。前者如產業園區、保稅區、自由貿易試驗區,以及早期的國家和省市經濟開發區、高新技術開發區等。后者則有國家級新區、進入產城融合階段的各種形態經濟開發區等。這些特定經濟功能區和行政區的分離,主要通過所在地方政府設立專門的機構如領導小組、指揮部、管委會等來實現,其中管委會是最常見的組織形式。政府通過授予經濟區專門的經濟管理職權,來實現與行政區管理職責的分離。從實踐看,專門經濟功能區被賦予的職權,主要是經濟開發管理權,管委會的機構設置只需滿足經濟管理要求即可。與行政區的矛盾,既會表現在經濟業務管理方面,也會表現在社會事務管理方面。而綜合經濟功能區,由于承擔了所在區域的部分或全部社會管理事務,雖然同樣與所在行政區存在經濟和社會事務沖突,但這種沖突在“政區相對合一”的管理體制下,矛盾有所緩解。無論是專門經濟功能區還是綜合經濟功能區,與行政區的分離程度是較高的,區域內經濟一體化程度也很高。
                        經濟關聯功能區由于跨多個大的行政區,設立具有行政授權的機構進行獨立管理難度很大,因此更多選擇建立協商性的機構來組織經濟區活動,與行政區的分離程度較特定經濟功能區低,或者說這種類型經濟區的運行,要以行政協調為前提。行政協調力度大,各相關聯的行政區共識多,可賦予的管理權限可以多一些,經濟區與行政區分離程度則相對更高。其中,在都市圈范圍內,由于核心城市與周邊城市聯系密切,“利益引力”開始大于“行政阻力”,彼此之間的經濟活動能夠在更大程度上打破行政分割,容易達成有一定約束力的跨行政區經濟合作,因此,各關聯行政區也愿意將部分經濟管理權限,交由都市圈協調機構行使。在特殊情況下,個別處于從屬地位的城市,甚至愿意將經濟管理權限全部托管給中心城市行使。而城市群作為復合型的經濟關聯區,其內部經濟聯系密切程度不完全相同,它既包括都市圈這種聯系密切的區域,也包括都市圈與都市圈之間,都市圈與都市圈外圍城市之間,由于后者之間的經濟聯系密切程度明顯低于都市圈,“行政阻力”普遍大于“利益引力”,即使我們根據經濟關聯度建立了專門組織來促進經濟協同發展,但協調的范圍和能力有限。特別是在城市群等經濟關聯區中,與行政區分離程度較低(表1)。

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                  如果僅從分離的程度進行觀察,經濟區與行政區的分離,表現為從基本分離到基本統一的一系列組合。假設我們將分離程度簡單劃分為高度分離、中度分離、低度分離三種類型,各自面臨的主要問題差異明顯。
                        高度分離的經濟區包括產業園區、特定的經濟試驗區、處于開發早期的各類經濟區,涉及區域范圍限于地級市管轄內,多數限于一個縣(區),其主要任務限于產業項目引進和直接相關的配套服務設施建設,與行政區之間的矛盾,主要表現為與行政區經濟管理和社會事務管理的矛盾。一方面,所在行政區已經形成完整管理體系,在這一體系中建立新的經濟區,設置獨立于現有經濟管理的職權職責,必然與已有的行政區經濟存在一定沖突,具體表現在新設經濟區利益與行政區既有利益之間的不一致,并且會通過投資、項目建設、稅收、拆遷、服務功能、干部任命等程度不同地表現出來。另一方面,新設立的經濟區,只負責經濟管理事務,不負責所在轄區的社會管理事務,使所在地政府在承擔社會事務管理,并且還要為經濟區建設提供服務的同時,不能同等分享經濟區開發的利益,因而形成了兩者之間的矛盾。
                        中度分離的經濟區包括進入建設后期的經濟開發區、國家級新區等,雖然涉及區域有所擴大,不少需要跨縣(區)開發,但仍然沒有超出地級市管轄區域。而市管縣的體制,使市級政府在協調經濟區與行政區關系上,統籌能力相對較強。這類經濟區的管理主體,不僅承擔了轄區內經濟開發的職責,同時因開發進入成熟階段后,如果再繼續保持相對單一的經濟功能開發,面臨著許多服務功能缺失、協調當地政府管理的困難增多,于是紛紛選擇對開發建設區域街鎮全面托管,進而承擔起部分社會、文化、生態等開發任務。在組織形式上,表現為“兩塊牌子、一套班子”,即“行政區和高新技術產業開發區合一”,是把園區管理機構和行政區管理機構合二為一的模式。這類經濟區的開發任務,必然由單一的經濟功能開發,轉變為復合功能開發,實現了“區鎮統一”,在一定程度上克服了高度分離經濟區存在的“區鎮矛盾”。管委會作為“準政府”,經濟開發的權力與所在行政區相同,有的還享受了上一級政府的授權,因此管理權限還高于所在行政區原有權力。然而,由于管委會不是一級政府,許多需要上級政府審批的管理事項,還是要通過相應層級的行政區渠道報送,因此經濟區并不能與現有行政體系完全對接,二者的矛盾自然不可避免。
                        低度分離的經濟區包括都市圈、城市群,也包括跨更大區域范圍的經濟區。這類經濟區是在多個行政區基礎上劃出的經濟聯系緊密區域,由于跨市域甚至省域,涉及的區域主體多,協調關系本身就比較復雜,再加上各主體有長期規劃建設的、相對完整的“行政經濟區”,要推進跨行政區的經濟一體化,無論是在市與市之間還是在省與省之間,統籌主體的能力都弱于市級主體。因此,這類經濟區雖然也設立了管理機構,并且大多由各行政區主要領導擔任負責人,但它沒有管委會相似的權責利,更多是通過會議協商的方式來推進經濟區建設。協商的經濟合作內容和彼此間的約束力,取決于相關行政區的共同訴求。共同訴求強烈,各行政區就愿意讓渡部分權力給協調機構。作為協調機構的辦公室,雖然是常設機構,但它主要負責收集信息、提出合作方案、協調發展規劃制定、籌備定期和不定期的活動等。長三角建立決策層、協調層和執行層“三級運作、統分結合”的區域合作機制,就是有代表性的組織形式。這種管理模式,基本沒有打破既有行政經濟區關系,優點是與各行政區之間的矛盾少,缺點是統籌經濟發展的力度弱。

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                  三、經濟區和行政區適度分離的實現路徑
                        經濟區和行政區存在矛盾的焦點,是受各自不同利益訴求的牽引,對兩者適度分離的把握,需要在“經濟區利益最大化”和“行政區利益最大化”之間找到均衡點??梢钥紤]在“利益引力”總體強于“行政阻力”的區域,實行較高分離度的管理模式,經濟管理權全部交由經濟區行使,經濟管理權以外的其他行政管理職責關系保持不變,兩者設立的管理機構相對獨立運行;在“利益引力”總體上與“行政阻力”平衡的區域,實行可分可合的管理模式,既可選擇全部經濟管理權和部分社會事務管理權交由經濟區行使,也可選擇所在區域的全部行政管理權交由經濟區統一行使;在“利益引力”總體小于“行政阻力”的區域,選擇其中“利益引力”大于“行政阻力”的區域或者領域,實行分離的管理模式,相關行政區將這類經濟管理權限讓渡給專門管理機構,其他行政管理關系保持不變。根據上述思路,不同類型經濟區和行政區分離的管理模式,可以從幾個方面加以探索。
                        (一)完善專門經濟功能區管理機制
                        對專門的產業園區、新設立的經濟開發區等專門經濟功能區,繼續選擇高度分離的管理模式,充分發揮專門經濟功能區管委會在專業開發、專注開發、機構精簡和運行效率高等方面的優勢。通過科學規劃、合理定位園區功能、強化土地節約利用、完善利益機制等克服“區政矛盾”。
                        一是規劃要科學確定開發面積和功能定位,防止規劃面積超過實際需要,否則不僅增加拆遷工作量,造成土地浪費,而且也會將不需要的區域劃入開發區,增加與經濟開發任務產生矛盾的概率。二是對經濟區開發有合理定位,防止定位不準和產業領域過泛,導致所在行政區的城鎮功能建設難以滿足產業發展需要,使經濟區不得不靠自身去開發,進而承擔起相關的社會事務管理任務。三是提高土地集約節約能力,借鑒“以畝產論英雄”的經驗,按投入強度和單位產出水平供地,實行供地量和投資額、產出率、建筑密度、容積率等指標掛鉤,減少土地拆遷前后的矛盾。四是完善利益機制,為防止行政區將社會管理事務與土地指標、證件辦理、配套費減免等捆綁,經濟區除要與行政區加強協同外,關鍵要在上級政府的統籌下,促進經濟區將土地出讓金和稅收、GDP、就業等利益,與所在行政區建立共享關系,讓行政區能夠主動圍繞經濟區開發需要提供服務。在經濟區開發沒有進入到完全成熟階段,原則上不承擔所在區域的社會事務管理職責。為強化經濟區相對獨立的運行能力,減少所在地方其他兩者有關部門和政策條文的制約,可以讓園區管委會在項目審批上有更大決策權,甚至允許經濟區探索適合相對獨立運行需要的財政、征地、行政審批等制度創新。
                        (二)完善綜合經濟功能區管理機制
                        國家級和省級設立的城市新區,已經進入開發后期的國家級、省級高新技術產業園開發區和經濟開發區,原則上選擇“區鎮合一”的體制。但是由于管委會管轄的區域類型,在國家行政序列中沒有設置,由此導致管委會的不少行政管理職能,難以與現有行政管理體系接軌。解決這一問題的辦法,一是可以參照浦東新區的做法,將管委會體制轉變為一級政府管理體制,這實質上是從經濟區和行政區適度分離,向兩者合一轉變,這樣做有利于整合區內的政策資源。另一種辦法是繼續維持相對分離的管理體制,通過對應行政區管理渠道掛牌子,將能夠交由管委會承擔的社會管理職能,盡可能向經濟區下放,縮小經濟區和行政區管理職責的分離范圍。當然要注意,我們不能因為“區政合一”有利于解決征地、拆遷等基礎工作中面臨的問題,就忽視了機構設置和運行機制向傳統行政管理體制復歸的問題,而且還可能導致行政區制約。為防止經濟區管理體制向行政區管理體制回歸,降低新區政府或“區政合一”的管委會體制的服務效率,可以通過在這類經濟區中率先轉變政府職能,繼續保持最精簡的機構設置,防止在擴大開發區域和推進城市化進程中,將所有城市管理和社會管理職責全部導入,偏離新區和開發區的中心任務。同時在整個經濟區參照行政區管理體制運行的前提下,針對部分專門經濟功能開發,再建立與行政區分離的管理體制來實施。
                        (三)創新經濟關聯區的協調機制
                        都市圈和城市群作為復合性經濟區,空間尺度大,涉及行政主體多,開發任務復雜,不可能沿用經濟功能區的管理體制,即打破各區域早已存在的“行政經濟區”,將其經濟功能統一集中到跨區域的管理機構行使。而一般只能拿出部分有共同利益訴求的經濟發展功能,交由專門設立的協調機構行使。美國明尼蘇達州的“雙城大都市區議會”“波特蘭大都市政府”“華盛頓大城市區委員會”,英國的“大倫敦議會”“大倫敦市政權”,法國的“市(鎮)聯合體”,日本的“首都圈整備委員會”,歐洲的“柏林—勃蘭登堡首都區域合作”,等等,就是典型的都市圈協調機構,協調內容主要包括區域規劃,也有的還包括對城市政府進行監督,提供公共產品及公共服務等。對我國而言,在都市圈范圍內,各城市經濟聯系較為密切,共同利益訴求普遍大于“行政阻力”,因此可以考慮由中心城市牽頭,來組建都市圈建設的協調機構,共同推進經濟一體化發展。各城市應在協商基礎上,將規劃編制、互聯互通的交通和信息設施建設,市政功能、產業園區、市場和關聯性產業布局,以及生態環境等建設的部分經濟管理權限,交由協調機構來統籌安排,然而再落實到各城市具體實施,穩步提高區域協調機構與行政區之間的分離程度。上級政府對中心城市的目標考核,不僅要考核中心城市自身任務的完成情況,也要考核協調都市圈建設任務的完成情況。城市群由于內在經濟聯系密切程度比都市圈弱,在建立協調機構時,其職能的設定,應限于能夠更好地調動各利益方參與的領域,如城市群規劃、相互聯通的交通建設、部分關聯度大的園區和市場建設等。在這些領域中,要逐步減弱行政手段的阻礙。要防止超越共同利益訴求,去統籌各城市的經濟功能,影響對主要功能的統籌協調。同時,在發育水平不同的城市群中,也要對跨區域協調機構的統籌內容進行科學設計,根據城市群發展需要和可能,確立協調的主要任務。
                        (四)對政府職能和區劃進行調整
                        導致經濟區和行政區沖突的根本原因,不能完全歸咎于行政區劃的制約,政府職能設置不合理、傳統體制沿襲下來的管得過多過細等問題,無疑強化了政府干預經濟發展的功能。要弱化經濟區和行政區之間的矛盾,進一步轉變政府職能、把命令式的管理轉變為“利益引力”主導勢在必行,而“復合行政”即政府管理方式從統治向治理轉變的理念,為解決區域經濟一體化與行政區劃沖突提供了一種新的思路。另一種辦法是將部分政府管理職責放權給市場,各行政區之間通過簽訂合約的方式,來實現對有共同訴求之經濟功能的統籌,也有助于減少經濟區與行政區之間的摩擦。在精簡政府職能的同時,可以建立由上級政府領導擔任協調負責人的做法,以強化跨區域協調的工作力度。近期中央批準設立的幾大城市群,都建立了由中央領導人擔任組長的管理體制,在一定程度上保證了大經濟區和大行政區各自管理權限的適度分離。此外,我國現有的行政區劃設置,總體上還是計劃經濟體制的產物,改革開放以來,我們在調整傳統行政區劃方面有過一些探索,但總體上是劃小行政單元,以調動更多主體積極性,這在城市數量型發展階段,是一種適合的選擇。但當前要形成更高水平的規模經濟和高質量發展載體,以吸納中高端創新要素集聚,則需要中心城市做大做強。如果能通過行政區劃調整減少行政單元,再根據都市圈建設需要擴大中心城區管轄范圍,也有利于在城市群中推進經濟區和行政區的適度分離。在這方面,美國為了解決單一城市面臨的區際矛盾,采用“縣市合并的方式”,將中心城市與周圍的郊縣劃為一個行政區,組建高于城市政府之上的大都市區管理機構的做法,可以作為借鑒。如果我們能將精簡政府職能、調整行政區劃和跨區域協調機構建設三者有機結合,完全可以建立更具有權威性和約束力的跨行政區協調機制。(盛毅,四川省社會科學院研究員;杜雪鋒,四川省社會科學院產業經濟研究所助理研究員)


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                  2020-12-01 10:48
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