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                  中國共產黨黨費研究的回顧與展望

                  胡小文

                  2020-12-23 01:46

                  耿化敏 呂曉瑩
                  《中央黨校(國家行政學院)學報》2020年第6期

                  黨費是政黨運行的重要經濟來源,是衡量政黨現代化水平的重要標識。中國共產黨黨費(簡稱“中共黨費”)廣義上泛指中國共產黨的事業和活動的經費,狹義上專指黨員向黨組織交納的用于黨的事業和黨的活動的經費。它反映黨的政治活動狀況,是黨的建設的重要課題。

                  改革開放以來,中共黨費研究被納入學術視野,涵蓋黨費的歷史、制度與現實,揭示黨的經濟、組織、制度等面相,取得相當進展。本文從狹義黨費概念出發,立足中共百年視野,梳理該研究領域的發展歷程,分析視角變化與熱點問題,揭示當下研究的范式分合與問題困境,展望未來研究進路。

                  一、中共黨費研究的歷程回顧

                  中共黨費研究根據研究的語境和內容的變化,可劃分為20世紀八九十年代的起步、21世紀頭十年的發展和2012年新時代以來的拓展三個階段。

                  從1978年到2000年,中共黨費研究在加強黨的制度建設、黨史研究繁榮發展的語境下,處在研究起步階段?!拔母铩苯Y束后,黨規黨法建設的現實需求與黨史資料大規模地整理出版,為黨費研究起步提供了原初條件。作為1978年以來出版的首部大型文件集,中央檔案館編、中央黨校出版社1989年至1992年出版的《中共中央文件選集(1921—1949)》(第1—18冊)收錄了黨章、報告、通知等約30份涉及黨費條目的文獻。根據黨史資料征集工作的要求,中央檔案館與廣東、江蘇、四川、陜西、山東、河北等省檔案館合編了一批地方革命歷史文件匯編,為黨費研究的地方視角提供了資料條件。由中共中央黨史研究室第一研究部編譯、1997年至2012年陸續出版的《共產國際、聯共(布)與中國革命檔案資料叢書》(第1—21冊)披露了一些有關聯共中央、共產國際與中共黨費問題的相關文獻。在加強黨內法規建設的背景下,中共中央辦公廳法規室、中共中央紀委法規室、中共中央組織部辦公廳編,法律出版社自1996年陸續出版的《中國共產黨黨內法規選編》(1978—1996、1996—2000)收錄了新時期以來的一些黨費文件。相比資料整理的成就,這一階段有價值的研究成果較少。主要是在國外政黨研究領域,包括黨費在內的政黨經費成為政黨比較的要素[1]。此外,還有少量黨費政策解讀的文章和規范黨費工作的黨務手冊[2]。

                  從2000年到2012年,黨建研究熱興起,黨費研究步入發展階段。在文獻整理方面,由中組部主持編纂、中共黨史出版社2000年出版的《中國共產黨組織史資料》(共13卷19冊)第8、9卷首次系統收錄了自建黨至“文革”前的8份中央黨費文件[3]。中央文獻出版社2011年出版的《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》(第1—26冊)披露了一些新材料[1]?!吨袊伯a黨黨內法規選編》(2001—2007、2007—2012、2012—2017)陸續出版,不斷推動黨費文件向現實延伸。黨費文獻從相對零散走向集中整理,為黨費研究提供了新的資料基礎。

                  這一階段,中共黨費研究呈現出視角多元性與內容豐富性的特點,產生一些高質量成果。單一的中共黨費研究擴展為世界政黨經費研究,內容不再囿于黨員交納的狹義黨費,還涵蓋廣義的政黨活動經費。歷史學者考察地方黨組織的黨費征收、黨費制度演變、早期黨費與共產國際經濟援助的關系等問題,增進了對中共黨費的來源、制度建構與財政關系的歷史認知。政治學者把政黨經費納入國外政黨比較視野,一些論著辟有專節予以介紹[2]。在實務方面,2006年黨建讀物出版社出版的《黨費管理手冊》以黨費管理現行文件、會計法則為據,系統闡述黨費的收繳、管理、使用、核算、檢查、監督等工作,成為首部解釋黨費政策、服務黨務工作的權威工具書。研究者從黨史黨建領域擴大至政治學界,表明黨費研究多學科介入的現實。

                  黨的十八大以來,黨費研究步入拓展階段。全面從嚴治黨使黨內法規文獻得到更系統的整理,黨費交納的不規范問題引起社會關注,為深化黨費研究提供新動力。中央檔案館等編、人民出版社2013年出版的《中共中央文件選集(1949.10—1966.5)》(第1—50冊)收錄此一時期的4份黨費文件[3]。這些文獻的公布擴大了黨費研究的資料基礎。

                  這一階段,中共黨費研究從精深的歷史研究轉向現實導向的對策研究。一些學者對黨在革命時期、新中國成立初期的黨費開展扎實細密的個案研究,涉及建黨初期黨費與經費關系、地方黨組織經費與黨費、根據地鄉村黨員黨費、黨費制度建構等,呈現歷史語境下的過程和細節。由于“核查黨費收繳情況”是十八大后的巡視工作內容之一,黨費研究具有較強的現實需求,黨建學者開展了一些問題導向的對策研究,強化了黨費研究服務現實的功能。

                  二、中共黨費研究的熱點透視

                  在政治學、歷史學、黨建學的介入下,中共黨費研究圍繞黨費理論、黨費發展史、黨費工作創新三個方面展開。

                  (一)制度維度下的黨費理論研究

                  界定黨費概念,厘清黨費與政黨經費的關系,是這一研究的學理起點。伴隨政黨研究的興起,政黨經費被納入政黨比較視野,成為討論國外政黨財政的核心問題和中共黨費問題的有益參照。學界認為,廣義的政黨經費泛指政黨的事業和活動的經費,包括經費的籌集、使用與管理;狹義的黨費專指黨員交納的黨費,包括黨費的交納、使用與管理。1990年,劉春最早向國內學界介紹了西方國家政黨經費情況,指出其由黨費、政治捐款兩部分組成,黨費制度分為西歐多數政黨實行的全員制、以日本自民黨為典型的特定義務制、以美國民主共和兩黨為代表的報償制三種類型,政黨經費的籌集與政治腐敗具有關聯性[4]。此后,政治學界對政黨經費問題有了更多關注,既有一般性的政黨論著的專節介紹,還有一些對國外政黨、民國政黨經費的專題研究[5]。值得指出,孫林專列黨費型政黨,指出黨費是最普遍的黨內融資形式,并分析了不同類型的黨費交納制度[6]。

                  盡管中外政黨類型不同,但一致認為政黨經費與狹義黨費存在包含與被包含關系。從來源看,現代政黨財政收入主要來自黨員個人繳納的費用、國家撥款給予的資助、企業團體或個人的捐助。由于經費來源的多元性,狹義黨費僅是政黨經費的一個部分。就比重而言,有學者認為組織體系比較嚴密的政黨,黨費占黨的經費比例較大。從馬克思主義政黨來看,奪取政權時期的革命政黨用于黨的事業和活動的經費來自黨費、黨外協助和黨內派捐(義務捐),而黨員交納黨費是國際共產主義運動的傳統,是各國共產黨長期堅持的黨建原則之一。

                  在中共歷史上,黨費同黨的經費經歷了從早期的混用到概念分離的變化。1922年6月陳獨秀給共產國際報告中所稱的“黨費”即黨的經費,其來源僅有國際協款和自行募捐,并不包括黨員繳納的黨費。1922年7月首部《中國共產黨章程》將“黨費”列為黨的“經費”之一,明確為黨員繳納的費用,逐漸同黨的經費有了區分?,F今,無論是黨的文件、政治理論辭書,還是黨建部門、理論界,使用中共黨費的概念均專指黨員按照黨章規定定期向黨組織交納的用于黨的事業和活動的經費。

                  就中共的黨費與黨的經費的關系來說,前者構成后者的來源之一。民主革命時期,中共的經費主要來自黨外協助、黨內派捐(黨內義務捐)和黨費,黨費所占比重不高。新中國成立前夕,中共或有過黨務經費自給的想法,未有實行;目前,黨的經費除黨費外,主要來自國家財政,中央黨務部門預算列入全國人大審查的中央預算[7]。

                  關于黨費工作的內容,學界將其分為交納、使用和管理三個主要環節。在交納方面,根據國內外政黨的有關規定,有全員交費制、特定義務制和報償制三種交納黨費的制度[4]。無產階級政黨實行全員交費制,中共強調“黨員交納”“全員交費”的義務性與紀律性,黨費交納有主動、按時、足額三個原則要求[5]。黨費使用范圍根據黨務形勢的發展變化而不斷調整,形成作為黨員教育經費補充的五項基本用途,2017年下發的現行文件把具體列支細化為教育培訓、黨內學習教育、黨內表彰、修建黨組織活動場所設施、編印黨員材料、購買黨徽黨旗、黨費財務管理支出等六個方面的相關費用[8]。黨費管理則由黨委組織部門代黨委統一管理,具體由黨委組織部門承擔黨員教育管理職能的內設機構承辦。

                  關于黨費功能,黨費被視為規范政黨生活、維持政黨運轉的重要保證,具有經濟、政治、意識形態等功能。學界指出,黨費既有資助黨的經濟的物質價值,又有體現黨員政治信仰、組織觀念的精神價值,發揮規范黨內政治生活的作用。歷史上的“特殊黨費”承載有多種功能,如2008年汶川地震中的“特殊黨費”及其援建項目實質上成為一種異于普通捐款的特殊公益模式。

                  關于黨費制度,學界討論了其在黨內法規研究中的角色,認為它是黨的制度建設的重要內容,是黨內法規體系的重要組成部分[9]。具體來說,它由收繳、管理、使用審批、報告、檢查、監督等制度構成。黨費制度還被納入黨的政治建設、組織建設、紀律建設的范疇,與堅定政治信仰、加強組織建設、嚴明紀律具有密切聯系。

                  (二)歷史維度下的黨費發展史研究

                  制度演變是黨費歷史研究的熱點。關于制度的緣起,學界認為它源自國際共產主義運動的歷史傳統,是中共貫徹共產國際要求和學習俄共(布)黨建經驗的產物,同時符合民國初年中國黨派交納黨費的慣例,且是中共自身發展的現實需要。關于制度的發展,主流觀點是依據黨史分期的“三分法”:民主革命時期制度的初創和探索;新中國成立后制度形成基本框架;改革開放時期制度的系統化科學化[10]。有的依據黨費文件提出“五分法”:1921年至1945年的初步探索形成;1945年至1966年的發展完善;1966年至1976年的嚴重破壞;1976年至1992年的重新恢復和逐步發展;1992年以來的成熟和發展完善[11]。有的根據制度發展程度分為五個階段:1921年至1951年的創制;1952年至1966年的調整;1966年至1979年的破壞;1980年至1993年的恢復;1994年至今的成熟[12]。關于制度演變的節點,較為一致的看法是:1922年二大黨章是制度建設的起點;1941年《中共中央書記處關于黨費的決定》是制度初步形成的標志;1956年《中共中央關于共產黨員繳納黨費的規定》是制度框架形成的標志;1998年《中共中央組織部關于中國共產黨黨費收繳、管理和使用的規定》是新時期制度發展的標志;2008年《中共中央組織部關于中國共產黨黨費收繳、使用和管理的規定》是現行黨費制度更加成熟的標志。關于制度演變的影響因素,全黨的經濟獨立、政治成熟、央地組織的互動、組織與個體的統一是黨費制度發展的動力。

                  不同于前述制度變遷的考察,聚焦地域歷史,借助地方檔案,進行個案實證研究,成為21世紀以來黨費研究的學術增長極。史學界從黨的組織與財政的角度,發掘利用地方史料,開辟黨費研究的地域視角,把研究目光從依據黨的文件的政策性解讀轉換為黨費在地方組織運行中的實態與角色。這一轉向受到日本學界中共研究的微觀視角、精細史料、細膩考證的影響。高橋伸夫通過對1927年至1929年河南省黨組織內部結構的分析,認為此一階段下級支部很難完成黨費征收,地方黨組織經費缺乏,展現區域研究的個案取向[13]。其后,王奇生秉持同一研究理路,利用廣東地方歷史文件集,考察1927年至1932年廣東中共地下黨,指出廣東省委經濟趨于危困,曾試圖通過制定黨費征收條例來緩解“黨員養黨”與“黨養黨員”兩難的問題,但此時“廣東黨員大多數沒有繳納黨費”,這種經濟壓力折射出革命與謀生的張力關系[14]。該項研究引發史學界對于中共黨費歷史狀況的持續關注。

                  中共早期的黨費狀況與政黨獨立性的關系是一大研究熱點。楊奎松考察了自1920年至1943年共產國際為中共提供經費援助的情況,從側面揭示中共早期自籌革命經費的困難,黨費對黨的經費的補充作用甚微[15]。陳彩琴以上海為例,認為早期地方黨組織自籌經費時黨費占比較高,經費困難使黨費的經濟意義凸顯,經費緩解使黨費的政治意義受到強調[16]。何益忠考察了黨在創建時期的政治活動與資金狀況,認為黨費收入相當有限,革命經費的緊張造成依靠共產國際外援的狀況,從而影響了黨的存在方式[17]。上述研究分析了黨費在黨的經費構成中的占比,從經濟視角分析共產國際、中共與中國革命的獨立性問題。

                  延展至整個革命時期,黨費征繳是中共籌集革命經費的渠道之一,由于主客觀條件的限制,并不構成黨的經費的主要來源。何益忠認為土地革命時期黨費不能滿足革命活動資金的需要,黨的活動經費主要來自共產國際的援助和根據地“打土豪”,前者既是理解共產國際與中共關系的一個視角,也是黨內雇傭革命觀念盛行的主要誘因,而后者有助于增強黨的獨立性,但又帶來廉政建設方面的負面影響[18]。代雅潔、楊豪考察了華北根據地鄉村黨員黨費交納存在的不主動、不自覺、不規范、靠上級催促完成的現象,認為黨員教育缺失、敵后形勢嚴峻、黨員經濟貧困是主要因素,黨通過加大黨員教育、啟動懲罰機制、調整黨費交納制度等措施進行了有效應對[19]。王建華整體考察了革命時期黨費收繳規定的變化,認為革命環境險惡、職業革命家缺乏收入來源、黨員大規模發展帶來的素質下降等因素造成征繳困難局面,通過分析黨的組織建設必須兼顧地區與個體的差異、組織改造個體和個體塑造組織的互動,揭示了黨的經費與黨的成長的內在肌理[20]。李榮田認為,中共以革命時期黨費經驗為基礎,在全國執政初期對黨費的繳納標準、征收規定、使用范圍、監督報告等制度進行一系列調整,形成了黨費制度基本框架,為后來的發展完善奠定了基礎[21]。這些研究豐富了黨費的歷史面貌,對黨費制度和現實對策的研究亦有啟發。

                  (三)現實維度下的黨費應用性研究

                  改革開放以來,黨費工作適應執政黨建設的要求,不斷改革創新。黨的十八大以來,在黨要管黨、全面從嚴治黨的背景下,學界結合黨務實際,圍繞黨費的問題與對策發表了一些成果。

                  關于黨費工作的新情況新問題,有關研究主要集中于對高校、機關事業單位、國有企業等部門領域的分析。有的將黨費交納存在的普遍問題歸結為催交、拖欠、代交、代扣、超前、瞞匿等六個現象。在市場經濟、社會流動和科技革命的背景下,黨費收繳還存在標準相對寬泛、方式單一、手段落后、設施陳舊、載體不足等新問題。在國有企業,受企業改革影響,黨費收繳面臨年薪制黨員的黨費額度和交納渠道、流動黨員交費、黨費減免、網上交納黨費等新問題。在高校,黨費收繳存在標準不一、被動收繳、難以按時、不能足額上繳等情況。黨費的使用和管理也存在局限,黨費使用范圍與黨員精神需求不相稱,黨費使用審批程序的繁瑣束縛了黨費使用,黨費管理的專業性、透明化程度有待提升。

                  其中,黨費交納不規范是比較突出的問題。按期交納黨費是黨員應盡的一項義務,不交納黨費是黨員自行脫黨的一個條件,也是違反黨的紀律的一種重要情形。黨的十八大以來,“黨費”在黨的巡視工作中成為一個高頻詞匯,“黨員交納黨費不規范”成為一些被巡視單位黨建工作存在的突出問題之一,補繳黨費也往往是單位整改措施之一。有論者利用人民網的輿情數據調查發現95%的網民認為交納黨費是黨員必須遵守的最起碼的政治規矩,黨員交納黨費不規范問題并非個例并且性質很嚴重,治理黨費交納亂象需要多措并舉[22]。學界普遍認為,目前黨費收繳取得顯著成效,是反映全面從嚴治黨成就的一面鏡子[23]。

                  關于黨費制度改革的思路,學界認為加強黨員思想政治教育、建立健全制度、創新體制機制、運用新技術等是基本路徑。一些學者提出設立“黨費日”機制以提升黨費收繳的自覺性,調整黨費使用的范圍和用途(用于群眾)以創新黨費使用模式,強化黨員教育管理、建立黨費收繳預測制度、健全黨費管理問責機制、完善黨費檢查監督制度、建立信息化黨費管理系統等建議[24]。

                  三、中共黨費研究的未來展望

                  中共黨費研究已經取得相當進展,形成以政黨比較為導向的理論型研究、以歷史考察為導向的經驗型研究和以黨務現實為導向的對策型研究的鼎立格局。前者在政治學視域下,聚焦國外政黨經費制度的來源構成、組織運作與功能作用,為中共黨費研究提供了他山之石的借鑒;中者在歷史學視域下,從中國共產黨的組織、財政經濟、制度的歷史語境出發,考察黨費的源流發展、制度建構、實態運行與經驗教訓,廓清中共黨費歷史脈絡,揭示黨費與黨的成長發展的關系;后者在黨建學視域下,分析黨費工作現實問題,為加強和改進黨費工作提供對策。這些研究從制度、歷史、現實的維度揭示了中共黨費的多元面相,拓展了其研究空間。

                  檢視既往研究,可以發現存在如下突出問題:

                  第一,在研究視角上,歷史眼光、理論建構與現實關懷缺乏必要的貫通。研究大多偏于黨史黨建一隅,囿于黨費自身、缺乏統合,視野相對狹小、宏闊不足,相關學科缺乏應有關注。比如,缺乏法學視角,則黨費制度的法理基礎無從建構;缺乏經濟學視角,則黨費在經濟供給與政黨運轉之間的角色難以探究;缺乏社會學視角,則無從解釋政黨通過黨費是如何建立國家與社會的聯結機制??梢?,拓展視界、豐富視角是未來研究再出發的必要之舉。

                  第二,在研究內容上,存在史論隔離的傾向。有的研究側重于歷史考察,有的研究重心置于國外譯介,有的研究偏好于實務操作。具體如:黨費研究的時段很不平衡,史學研究聚焦革命時期,未及當代時段;理論研究偏重于改革開放以來的現實,導致對于全國執政后中共黨費的國家化、制度化、體制化的變遷還缺乏應有的結構性詮釋;政黨研究主要放眼國外政黨比較,多不觸及中共本體,缺乏對中國本土意識下的中共黨費的主體性研究;對策研究時常拘泥于黨務操作,偏好現有政策解讀,不乏學術泡沫。對這些研究不足的糾正,或可成為未來研究發展的增長點。

                  第三,在研究方法上,理論方法意識有待提升。從史料意識來說,研究者對黨費文獻的發掘、整理和利用還有不少拓展空間,如中央組織部編《組織工作文件選編》《組織工作通訊》《組工通訊》,以及新中國成立后的各地?。ㄊ?、自治區)委文件集等史料,還鮮有利用。通過拓展史源、甄別史料與科學解讀,有助于推進中共黨費歷史研究的豐富性和多元性。從理論意識來說,國外政黨研究的本土意識還有所不足,譯介多于研究、以“西”解“中”等問題不一而足,缺乏真正意義上的中國共產黨與國外政黨的比較,造成中國特色的黨費制度體制的學理性解釋力不足。從現實關懷來說,黨費對策性研究還停留在淺層次的政策條文解讀,對于黨費工作面臨的新情況新問題還缺少大數據的調查研究;法理意義上的黨費制度同黨的制度特別是黨內法規體系的適應性研究尚屬空白,尋求黨費制度創新改革之道的見解還不夠深刻。這些方面的局限構成了未來研究拓展的重要方向。

                  展望未來,需要從以下幾個方面著力進一步推動中共黨費研究。

                  首先,加強歷史與比較研究。伴隨中共走向百年,黨費問題貫穿黨的歷史的全過程和各方面,需要加強縱橫結合的“十字結”研究。在歷史的坐標系上,縱向的歷史考察須注重對新史料的搜集和使用,在研究時段上彌補1949年后特別是改革開放以來的“短板”,形成中共黨費百年演變的完整鏈條。在橫向的發展比較上,既要加強中共黨費各發展階段的自我比較,揭示其在革命、建設與改革開放過程中的延續、發展與變革的趨勢;又要加強中共黨費與其他政黨的比較研究,揭示中共同世界各種類型政黨的異同[6]。通過不同類型的對比,可以發現不同政黨的特性與發展規律,借鑒世界政黨經費制度的長處,推動新時代黨費制度的創新發展。

                  其次,深化政黨基礎理論研究,詮釋中國特色制度的顯著優勢。黨費涉及政黨的財政收支、黨務活動運轉和政黨形象建構。在加快構建中國特色哲學社會科學語境下,只有揭示中共黨費制度體制適應中國土壤、形成自身顯著優勢的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯,方能增強包括黨費制度在內的中國特色先進政黨的制度自信。從現實觀察,研究者需要不斷深入研究中共不同于一般西方政黨的顯著特征所在,比如黨員交納黨費的全員性,政黨經費和國家財政的根本一致性,黨費在聯結政黨與社會之間的機制,作為黨內法規的黨費制度的法理基礎,等等。

                  最后,聚焦時代之問,加強中共黨費制度創新。近百年來,中共黨費制度是適應世情、國情、黨情、民情發展變化的產物。制度創新是全面從嚴治黨的內在要求,建立完善科學有效的黨費制度是黨內法規建設的重要任務,有利于為全面從嚴治黨提供制度支撐。目前,中共黨費研究并無一部專著,對黨的制度創新的推動作用相對較弱。其原因在于:一方面,作為黨的經費的組成部分,黨費涉及政黨的財政問題,黨務部門預算公開信息有限,黨代會的黨費報告難以收集,進行全國性的大數據分析還很困難;另一方面,黨費從制度到實踐的運行均在黨務系統內,具有黨建工作的專業性和技術性,一般研究者難以就此開展調查研究和參與式觀察。由此,黨費研究不僅需要研究者自身廣泛收集資料,也需要黨務部門的配合與協助。這就進一步要求研究者注重歷史、理論與現實的統一,為加強黨費制度創新提供植根中國大地的學理支撐。


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