丁香五月啪啪,激情综合,色久久,色久久综合网,五月婷婷开心中文字幕 國際問題研究 理論研究

                  海上難民問題的全球治理困境研究

                  胡小文

                  2020-12-14 02:33

                  宋偉 王越
                  《太平洋學報》2020年第11期

                  二十世紀以前,由于交通技術的局限,難民總體上處于小范圍流動的狀態。進入二十世紀以后,全球性國際體系的形成及各國國內政治斗爭加劇,導致了大規模的難民流動。大量難民的涌入增加了收容國的財政成本和社會不穩定,很多國家因此開始采取封鎖邊界等措施,阻斷難民從陸上入境,這就迫使難民群體轉而采用海上入境的方式。由于海洋自然環境的復雜性、船運存在的各種風險,以及非法人口販賣對難民生命的威脅,海上難民面臨的生命安全風險很高。以地中海為例,根據聯合國移民報告數據,2015年共有1 046 599名難民到達歐洲,海運入境為1 011 712人,約占97%,其中死亡人數達5 082人;2016年在總數為387 739人的歐洲難民中,有363 401人通過海運方式入境,約占94%。歐洲移民的數量和地中海海域死亡人數的急劇上升,尤其是2015年9月2日敘利亞小難民艾蘭·庫爾迪(Aylan Kurdi)在土耳其伯頓海灘遇難,引發全世界的高度關注,使得國際組織與歐盟政策制定者迫切希望找到有效的措施來解決由此產生的人道主義問題。從學術研究的角度來看,全球海上難民問題是尚未被單獨、系統化研究的領域。海上難民問題的治理需要厘清其獨特性與日益嚴峻的原因,以及面臨的全球治理困境及其根源。本文試圖對以上問題進行研究,并提出一些改進的建議。

                  一、海上難民的概念及其獨特性

                  “難民”的概念產生于十六世紀后期的宗教迫害,當時西班牙統治者在尼德蘭迫害新教徒,造成了近代早期規模最大的一次難民潮。李曉崗:“難民問題的人道性與政治性”,《世界經濟與政治》,1999年第7期,第56頁。1573年,法國政府用“難民”一詞稱呼來自鄰近的低地國家(今比利時)的加爾文教信徒。在討論“海上難民問題”時,首先需要確定的一點是,尋求庇護、難民身份并不確定的“海上移民”是否可以被視為“海上難民”?不同國家對于難民的界定標準不同,許多尋求庇護的海上移民因此未必符合收容國所規定的難民身份,應該如何對待這一部分人?

                  簡單來講,海上難民是難民群體的海上區域部分,是以船運方式從原籍國前往收容國或者庇護國。海上難民從屬于難民整體范疇,在政治地位和法律地位上具有同一性,只是具有船運的獨特方式。對海上難民來說,除了《聯合國海洋法公約》提供的額外保護,與陸路或航空旅行的人相比,船運方式并沒有賦予海上難民特殊的法律或政治地位。但是,相比受到嚴格管控的陸地和空中轉移方式,海運是更有可能以一定錢財來換取生命安全的方式,在生命受到直接威脅的情況下,無疑是十分有吸引力的選擇。同時,相較于陸路方式,海上運輸的目的國范圍更大、更遠,這也是海上難民問題被認為對發達國家構成全球性威脅的原因。全球海運的便利性使海上難民問題成為一個全球性的問題?!昂I想y民不必然是相對熟悉的‘鄰居’,他們可能經歷過長途的公海航行,比如從中東到澳大利亞?!薄笆澜缟纤械胤降慕^望的人一直以來都冒著生命風險,乘坐不適航的船舶和其他運輸工具……這常常意味著把他們自己的命運置于道德淪喪的走私罪犯手中。在旅途中,許多人除了危險的旅行條件外,還面臨著剝削、虐待和暴力?!?/span>

                  在現實中,也有越來越多的人為了尋求更好的生活條件而逃離母國。由于海上轉移方式面臨的管制相較陸地和空中交通更為寬松,很多并不符合收容國難民身份的人因此往往選擇海上轉移的方式,從而躲避國家的攔截措施;而他們相對于收容國規定屬于“非法移民”的狀態,也導致他們更容易受到人口走私集團的戕害。因此,問題在于,國際社會(而不僅僅是收容國)依據廣義還是狹義的難民標準來界定這些“非法移民”?如果是廣義的標準,那么可以簡單認為,這些海上移民都算作是“海上難民”;如果依據狹義的標準,那么很多人只能算是“海上非法移民”。

                  本文采用廣義的標準來界定海上難民,即認為那些冒著生命危險選擇海上轉移的人都算是“難民”——不管他們在母國的實際生活如何。一方面,選擇如此高風險的轉移方式,這些非法移民本質上就已經成為在海上漂泊的難民。這些人或許不符合收容國的難民標準,但是其處境無疑是災難性的。聯合國難民署將“難民”定義為更廣泛意義上的“關注對象”,大大增加了世界各國及相關組織需要關注的庇護對象范圍??紤]到海上轉移的高風險,按照難民署的定義本身就已經是海上難民了。另一方面,這些尋求難民身份的人,他們因為各種原因無法選擇合法的難民申請通道,卻是當前海上難民問題的焦點所在,即如何減少這些海上難民所面臨的風險,以及如何從根本上減少這些非法移民的輸出。在討論海上難民問題的治理時,主要指向的就是這一部分人,而不是那些符合收容國難民身份要求、通過合法程序申請的人。因此,本文不著重區分難民與移民的區別,關注的是“海上難民問題”本身,而不糾結于這些人是否嚴格符合了收容國的難民標準。

                  越來越多的難民轉向海上遷移方式,這大大增加了海上難民問題的嚴峻性,即海上難民面臨的安全風險和其他風險。人口販運集團的存在便利了海上難民的流動,在給難民提供更多目的國選擇的同時,也極大增加了難民面臨的不確定性。相較于一般難民而言,海上難民面臨著獨特的困境和生存危機。

                  首先,運輸過程本身帶來的傷害。因為海上環境的復雜性,船運方式相較于陸運有著更大的風險。其一,從運輸船只本身來看,很多船只設備簡單、陳舊,沒有或只有有限的助航設備,發動機和舵機沒有質量保障,救生衣、救生圈等安全設備嚴重缺乏。其二,難民船生存環境惡劣,非常擁擠,難民常常面臨沒有食物與飲用水的生活狀態。未知的天氣狀況及船只狀態意味著隨時出現溺水或海上脫水的危險??梢哉f,移民從上船時起已經進入“遇難狀態”。全球移民數據和分析中心指出,2016年,雖然在地中海海域死亡的移民中有88%是溺水身亡,但有148人死于其乘坐船只的惡劣條件,包括吸入燃料(fuel inhalation)、船上起火、饑餓、脫水,以及體溫過低等。此外,還廣泛存在人為的囚禁、性剝削和強迫勞動等生理和心理迫害。其三,非法船只海上航行的無秩序性使得相撞事件頻發,而海上交通事故的存活率極低。

                  其次,非法人口販運犯罪集團的二次傷害。海上人口販運的非法活動并不能保證“一手交錢,一手運人”的交易活動順利進行。犯罪集團以獲取高額利潤為目的,并不在意難民的死活,經常中途突然改變路線和作案手法,而這也并不能保證到達更為安全的目的地。大多數情況下,難民的最終目的地是由走私者而不是難民自己確定?!白咚椒戈P注的是被販運者家屬支付的巨額贖金,而不是通常低廉甚至免費的運費?!痹谟龅娇赡艿难策壓臀kU時,犯罪分子的第一選擇就是棄船而逃。2015年初,在孟加拉灣和安達曼海域發生了一場海上人道主義危機,其中大約有7 000移民在海上陷入困境,難民困在被蛇頭丟棄的船上長達數個星期,并造成數百人死亡。因此,尋求庇護者們只是從有安全威脅的原籍國,被轉運到了更為危險的“海上營地”。聯合國難民署也提到,從2014年10月起,一些人蛇集團開始放棄泰南陸地上的營地,將受害人拘押在海上,收到足額費用之后,才通過漁船或快艇將他們送到馬來西亞等地。

                  最后,各國針對海上難民的攔截政策加大難民的生存危機。面對日益膨脹的海上難民入境數量,為了保護本國安全和社會穩定、減輕財政負擔,一些國家選擇將難民問題進行離岸處理。攔截措施的本質就是使海上難民處于“既不完全在主權領土之內,也不完全在主權領土之外的域外地點……成為無國籍狀態”。海上攔截政策一方面迫使人口販運者轉而尋找更為隱蔽和危險的航行路線,另一方面延長了難民在海上的漂流時間,這兩者都會極大地增加難民的海上死亡率。例如在2018年,超過1 250人在試圖越過地中海中部時溺水身亡。與此同時,由歐盟贊助的利比亞海岸警衛隊繼續在意大利、馬耳他和利比亞之間的國際水域中越來越多地進行攔截,并拒絕幸存者按照國際海事和難民法在安全的地方下船的要求。一些國家的移民政策甚至不允許海上救援組織的船只???,更加大了海上救援的困難。例如,社會組織“生命線”(Lifeline)的船長在2018年7月被指控非法進入馬耳他領海,馬耳他政府下令在調查期間禁止所有社會組織船只??扛劭?。與無國界醫生組織合作行動的“水瓶座”(Aquarius)組織,在2018年9月21日從利比亞沿海國際水域的一艘玻璃鋼小艇中救出11名難民,但被意大利和馬耳他海上救援協調中心(Maritime Rescue Coordination Centre,簡稱MRCC)拒絕登陸,也被拒絕指定安全登陸的地點。

                  二、海上難民問題的發展趨勢

                  歐洲難民危機開始之初,各國對難民國籍、性別、年齡等具體情況知之甚少,對難民情況的具體統計成為當務之急。于是國際移民組織(International Organization for Migration, 簡稱IOM)在受影響地區推出了位移跟蹤矩陣(Displacement Tracking Matrix, 簡稱DTM)系統,旨在跟蹤并分析不同地區人員的流動性。通過這一流量監控系統,國際移民組織在2015年確定了遷移路線上的關鍵位置,通過直接觀察、與相關國家磋商及對移民進行調查等方式,想要系統地收集有關移民背景、移民動機和移民路線的具體信息。但是,由于海上難民流動的廣泛性與復雜性,全球海上難民數量難以被準確檢測。目前尚沒有確切的全球海上難民數據。從已有的全球難民數據統計來看,海上難民問題呈現如下三種趨勢:

                  第一,海上難民數量增長迅速,海上事故數量顯著增加。如表1所示,海上難民人數隨時間發展激增,根據移民報告數據,2015年登記在冊的歐洲移民數量有1 046 599名。其中,海上入境人數為1 011 712人,遠超陸上入境人數的34 887人。在地中海區域,2013年的海上難民人數是2015年的十六分之一;2014年比2013年增長了三倍,但也僅為2015年的五分之一,海上死亡人數也在2015年達到歷史最高水平,在2015年第1季度有479名海上遇難者,而2014年同期僅有15人;在2015年4月達到1 308人,而2014年同期僅有42名。同時,由于海運方式的隱蔽性和未知的風險性,很多遇難者沒有被發現,僅有的數據也是被低估了的。例如,在2016年統計的地中海海域遇難者中,只有66%被記錄為“失蹤和推定死亡”,這意味著更多的尸體尚未被發現。海上遇難者的身份通常是未知的,他們的原籍國或年齡等信息只能根據幸存者提供的信息來估計。

                  盡管缺乏全球范圍內的海上難民及海上船只失事數據,但是根據地中海、加勒比海,以及東南亞的孟加拉灣和安達曼海這三個主要的海上難民流動區域的數據可以看出,全球海上難民的數量在持續、顯著地增長,且失事事故數量大幅增加。如表2所示,盡管2015年的歐洲海上入境人數達到頂峰,但是2016年至2019年的海上入境人數仍是陸上入境人數的3~13倍。聯合國難民署報告顯示, 在2018年, 盡管抵達歐洲海岸的人數大幅下降,但嘗試乘船前往歐洲的難民和移民死亡率依然居高不下,共有4 906人在地中海海域喪生。在通往西班牙的西地中海地區,2018年的死亡人數與2017年相比幾乎增加了三倍。如表3所示,在全球海上難民重點地區,地中海海域自2015年至2019年的死亡人數最高,為19 608人,加勒比海地區有18 916人,東南亞地區有17 708名遇難者。盡管海上失事事故涉及船只狀況、天氣狀況和偶然因素等影響因素,但是這些外在影響因素在每一年期間都是固定的,甚至隨著科技水平的提高,船只質量和對天氣狀況的把握反而更高,因此,更多數量的海上失事事故實際上意味著更大規模的海上難民人數。

                  第二,海上難民問題主要集中在地中海、加勒比海和東南亞這三個區域。根據國際移民組織1990年至2015年的統計數據,超過三分之二的海船事故發生在2009年至2015年間,2012年至2015年間頻度最高,發生了123起,且主要在三條路線上:中地中海(北非—意大利/馬耳他)、東地中海(土耳其—希臘)和澳大利亞(印度尼西亞—澳大利亞)。包括所有時間段在內,船只失事最頻發的區域是中地中海(72起)、東地中海(49起)、澳大利亞(47起)、加勒比海地區(22起)、西地中海和亞丁灣(8起)、加那利群島和東大西洋(7起)、東太平洋(3起),以及西印度洋(1起)。在拉丁美洲,根據國際移民組織失蹤移民項目記載,2016年南美洲的遇難事故80%發生在哥倫比亞,其中大部分發生在哥倫比亞與巴拿馬邊境的達里安峽;加勒比海地區一半的失蹤和死亡事件發生在佛羅里達海岸,盡管海上航行有很高的危險性,但是古巴移民通過海運方式前往美國的數量仍然大量增長,從2014年的24 278人升至2015年的43 159人,2016年升至56 406人?!啊泼竦矫绹羌永毡群5貐^的一個主要特征,這使得出生在加勒比海地區的移民成為美國最大的移民群體?!痹跂|南亞地區,2014年至2015年期間,根據國際移民組織失蹤移民項目統計,數千名緬甸和孟加拉國移民試圖穿越英加拉灣和安達曼海前往馬來西亞和泰國,導致1 300人在此期間遇難。2016年,99%海上難民的死因是溺水,其中121起發生在印度尼西亞與馬來西亞之間的海域。在2016年10月9日至12月29日期間,約有5萬名“羅興亞”難民乘坐小型機動船只穿越納夫河(Naf River),從緬甸前往孟加拉國。

                  第三,海上難民的遷移范圍更具有全球性。全球化增加了難民在國家間遷移的速度和范圍。根據表4對2018年收到最多庇護申請的國家的難民原籍國及入境方式的統計,可以看出海運方式為難民的流動提供了更多的選擇,典型的案例是委內瑞拉。截至2018年底,有300多萬人離開該國前往拉丁美洲和加勒比海地區,該地區成為世界上最大的流離失所地區之一,其人口流動集中于鄰國及周圍海域國家,包括哥倫比亞、巴西、智利、厄瓜多爾、秘魯,以及加勒比群島等。根據聯合國難民署統計報告,難民主要向周圍邊境國家轉移,但是遷移方式更取決于難民原籍國的地理位置。對于陸上鄰國多的非洲地區國家,比如蘇丹、布隆迪等,超過90%的難民被周邊國家收容;緬甸難民則主要前往孟加拉國、馬來西亞、泰國和印度,構成了嚴重的海上難民問題。根據美國難民和移民局2001年至2016年的數據統計,流向美國的難民主要來自中東、亞洲和非洲。2016年,美國接收了超過70萬難民和尋求庇護者,最大的難民群體來自海地、薩爾瓦多、危地馬拉、埃及和埃塞俄比亞。對厄瓜多爾的“新移民”研究表明,進入二十一世紀后,大量厄瓜多爾人跨過大西洋移居西班牙,其次是意大利、法國和荷蘭,南美洲厄瓜多爾人成為馬德里最大的移民群體,也是西班牙最大的拉丁美洲移民群體。

                  三、海上難民問題的全球治理現狀

                  當前,全球性難民問題愈演愈烈。聯合國難民署和其他國際機構努力推動海上難民問題的全球治理。首先,聯合國難民署倡議在治理難民遷徙和應對難民流動時必須充分尊重國際人權法、難民法、人道主義法和勞工法,1982年《聯合國海洋法公約》要求“救助在海上遇到的任何有生命危險的人”,強調各主權國家對待海上難民的人道主義義務。對于加大了海上難民危機的人口販運活動,至2016年已有約三分之二的聯合國會員國批準了補充《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》的《關于預防、禁止和懲治販運人口特別是婦女和兒童行為的補充議定書》和《關于打擊陸、海、空偷運移民的補充議定書》,以圖通過全球性的努力來消除販運人口和偷運人口者的剝削行為。其次,地區層面上,在2002年東南亞地區設立的“關于打擊偷渡、販運人口及相關跨國犯罪問題的巴黎進程”和2014年啟動的“非洲聯盟—非洲之角關于打擊販運人口和偷運移民的倡議”(又稱“喀土穆進程”),歐盟與非洲合作的“瓦萊塔行動計劃”及“巴西宣言和行動計劃”,目的都在于保護海上人員、預防偷運移民和販運人口,加強地區性國家間的合作。最后,聯合國難民署和國際移民組織等向成員國提供專業援助措施,比如國際移民組織在難民移動中提供安全、便利的運輸方式,以及難民入境后的重新安置;聯合國難民署提供的難民身份識別生物技術;聯合國開發計劃署、聯合國糧食及農業組織、聯合國兒童基金會,以及世界銀行等提供的專業性援助,加強人道主義援助與發展援助之間的關系。

                  國際社會組織也是全球海上難民問題治理的行動主體,由于其自身更中立、組織目標更明確等特點,它們也是全球海上難民問題治理的關鍵行動者,可以發揮主權國家所缺失的重要作用。國際社會組織本身的中立性和非政治性使他們更具專業性和更高的熱情度。例如,自1971年成立以來,無國界醫生組織(Medecins Sans Frontiers,簡稱MSF)是一個由各國專業醫學人員組成的國際性醫療人道救援組織,一直堅持其海上干預將遵守獨立、中立和公正的核心人道主義原則。他們認為,第一,醫療服務是為任何需要幫助的人提供的;第二,無國界醫生在困難的情況下不偏袒任何一方;第三,無國界醫生組織在很大程度上(財政上)保持獨立,這“意味著我們提供的援助不會用于推進任何政府的政治或軍事目標”。2015年至2016年,越來越多的社會組織參與了搜救行動。除了無國界醫生組織之外,還有移民海外援助站(The Migrant Offshore Aid Station,簡稱MOAS)、海洋觀察組織(Sea Watch)、綠色和平組織(Greenpeace)等。2016年,無國界醫生小組與羅馬海上救援協調中心合作,在救援船上救出了10 415人。同年,一支社會組織人道主義船隊共救出46 882人(占2016年所有海上救援行動的五分之一)。有研究指出,在社會組織參與的時間段,海上難民的死亡率也大大低于沒有社會組織參與的時間段,難民數量也少于沒有社會組織參與的情況。這些發現有力地支持了以下論點:人道主義社會組織的搜救行動減少了死亡風險,對抵達的人數幾乎沒有影響。盡管這些國際社會組織的宗旨和實踐方式不完全相同,但是他們都是為了盡可能地減少海上難民的遇難人數。不僅聯合國等國際組織日益重視并支持社會組織,各主權國家也通過資助或者在相關行動中進行合作等方式,將本身以主權國家為主體的攔截活動與社會組織合作,采用更先進的技術甄別難民身份,同時支持社會組織在海上的救援行動。

                  同時,海上難民問題的全球治理困境表現為,各國海上邊界與海洋搜救責任區劃分的不一致、各國打擊人口販運的努力面臨困境和海上難民治理機構不健全,以及國家間協議效力不足,其根本原因在于國際體系的無政府狀態及各國國家利益與人道主義義務之間的沖突。

                  海上難民問題的全球治理困境首先表現為國家海上邊界與海洋搜救責任區劃分的不一致。依據國際法,各國存在領海寬度為12海里的共識;海洋搜救責任區則是各國自愿簽署的、相互協調進行海上救助活動的區域劃分。海上搜救區一般超出國家的主權邊界。國際海事組織將全球劃分為13個海上搜救區,其中存在多個地區出現不同國家海上搜救區范圍的重合,以及尚無國家認領搜救區的空白區域狀況。例如,在西經10度、北緯60度的法羅群島,存在英國與法羅群島重合區,英國、冰島與法羅群島重合區,英國與冰島重合區的三重復合;在北緯30度、西經55度的百慕大群島,存在較大范圍的百慕大與美國搜救區的重合。在東經110度至120度之間,赤道到北緯20度之間的東南亞地區也是具有多重重合的搜救地區,包括中國大陸、中國香港與越南、新加坡的重合區,菲律賓與馬來西亞重合區,馬來西亞與印度尼西亞的重合區。除此之外,在西北非搜救區、地中海搜救區等都存在不同程度的搜救區重合問題。海上搜救區的重疊雖然意味著各責任國都有搜救的權利,但同時也意味著可能相互推諉責任。在發生海上難民危機時,在多重責任區重合的區域容易出現協調不足、合作不成功的情況。當海上難民的搜救過程涉及國家間主權的政治性問題,更會使得全球海上難民治理復雜化。海上搜救區劃分的不完善降低了海上難民搜救效率。

                  海上難民問題的全球治理困境其次表現為各國政府打擊人口走私活動面臨的困境。第一個困境是,各國加強對陸上邊境的管制,使得海運方式成為不得已的選擇,并伴隨人口販運活動壯大發展,從而加劇了難民問題的全球化。對有陸地接壤的原籍國難民來說,陸路入境尋求庇護的方式是最快捷和優先的選擇。隨著各國對邊境管制的加強,難民們試圖自己非法越境的可能性越來越低,只能尋求“專業”組織的“中介”力量——人口販運集團,他們給受到生存威脅的難民提供了簡單的交易方式,向非正常移民提供越來越多的偷渡服務。海上偷渡難民活動具有利潤豐厚、不受某一國家法律的管控、受懲罰的風險相對較低的特點。聯合國毒品和犯罪問題辦公室(UNODC)的報告顯示,在某些非洲和中東地區國家,對販賣人口的定罪率仍然很低,而且對這一違法行動的偵查也更少。隨著人口販運活動越來越有組織,并建立起跨越國界和地區的“專業”網絡,難民的海上生命線基本被轉移到走私者手中。2015年開始,人口走私已經成為一個易得的、公開性的“秘密”行動。在過去的三年中,走私者在西非和中地中海的遷徙路線上從人口販運活動中收入超過3.3億歐元。隨著社交網絡的全球化發展,難民可以通過各類社交網絡獲得他們需要的信息。相應地,走私者也通過社交媒體宣傳其服務,雙方可以充分地進行信息交流。難民自身的需要和人口販運者對利益的追逐,實際上確保了這種模式無休止地重復。

                  第二個困境在于,加大對人蛇集團的打擊力度,代之以正常、安全的難民運輸可能成為海上難民增多的拉動因素。面對更為安全的海運途徑,更多的尋求庇護者會被激勵。例如,意大利在2013年展開人道主義救援的“我們的?!保∕are Nostrum)行動,在利比亞海岸附近積極主動地開展搜救行動,在使大量難民獲救的同時,卻被很多歐盟成員國指責為鼓勵更多尋求庇護者加入海上轉移行動。與此同時,目前國際社會尚沒有針對難民遷移過程建立起有針對性的制度安排?!半y民和尋求庇護者通過非官方且通常有風險的途徑移徙,因為他們別無選擇?!比绻扇「訃绤柕拇驌舸胧?,人蛇集團會將目前相對公開的海運活動轉為更為隱蔽的方式,意味著將更加鋌而走險,棄難民生命于不顧。據報道,一些走私者為獲取非法移民的信任,從2018年開始采用一種新方法,即尋求庇護者將錢支付給中間人,并僅在抵達西班牙后才將其轉移給走私者,如果船只被攔截,這些走私者將失去自己的費用,因此,部分走私者開始選擇在惡劣天氣下航行以逃避相關機構的巡視。惡劣的天氣極大地增加了海上難民的生存風險,人滿為患的船只及數量短缺的救生圈造成大量海上遇難者。

                  海上難民治理的全球治理困境還表現為相關的全球治理機構不健全,國家間協議效力不足。目前,尚未成立專門的、有關海上難民問題的政府間治理機構。隨著全球海上難民問題的日益突出,需要更多國際組織承擔專業的海上難民治理責任,形成海上難民治理的專門性、系統性框架,以更有針對性地展開全球性難民治理行動。同時,全球性難民公約缺乏足夠的強制力和可操作性。在全球難民治理問題上,尚未形成世界范圍內涵蓋各個國家的全球性難民公約,目前最具權威性的《關于難民地位的公約》僅包括128個聯合國成員國。但是,僅有這些公約、協議不足以有效管控難民流動及成員國的庇護行動。由于難民問題的敏感性,因而想要在這一領域實施具有強制性的多邊治理基本上不太可能。在歐洲難民危機中,盡管《都柏林條約》規定,難民必須在踏上歐盟土地的第一個國家申請避難,即“首次移動”(Primary Movement)條款,但是難民規模太大,使得希臘、意大利等處于歐盟邊境、位于難民接收最前線的地中海沿岸國家不堪重負,不得已放棄了《都柏林條約》的第一責任國的義務,開放了北部邊境,大量難民涌入其他成員國,公約遂成為一紙空文。高度一體化的歐盟尚難以達成有強制力的協議,推動海上難民問題的全球治理的難度可想而知。

                  四、海上難民全球治理困境的根源與建議

                  海上難民的全球治理困境根源在于:在國際體系的無政府狀態下,難民的產生與接納最終是國際政治問題和主權國家政策的問題。盡管海上難民問題有其獨特性和嚴峻性,但是它產生的根源與其他類型的難民問題是一樣的。從問題產生的國內根源來看,包括氣候變化等在內的自然因素是影響難民生存條件的一個直接因素。而造成難民問題的一般性政治和經濟因素包括貧困和貧富差距,族群沖突、宗教矛盾等,以及這些因素所引發的暴力沖突、政治壓迫和人權侵犯等。但是,在國際體系的無政府狀態下,這些根源難以通過全球治理的方式得到根本性解決。

                  一方面,海上難民涉及難民原籍國、海上移動過程和難民收容國三部分。主權國家之間的利益沖突導致無法對難民問題產生的原籍國和區域進行有效的全球性治理。例如,在敘利亞內戰中,不同的外部大國支持不同的派別,導致該國國內的武裝沖突曠日持久,難以得到解決。難民危機解決困難主要體現為各國的利益訴求不同,進而表現出對待區域統一的難民安置政策的不一致態度上。以難民原籍國為中心形成的區域范圍,相對而言有著共同的文化背景和密切的經濟交流,達成行動一致的共識都很困難,更不用說在全球范圍內、利益差別很大、文化背景不同的世界各國之間。美國特朗普政府奉行單邊主義,中國也還沒有做好作為全球領導者的準備,全球海洋治理議題將在很長一段時間內缺乏足夠多有擔當、有力量的大國來提供相應的公共物品,結束在利比亞、敘利亞和非洲一些地區已經延續多年的暴力沖突。即便是在應對氣候變化的行動上,目前美國與其他發達國家、發達國家與發展中國家的立場也不一致,“氣候難民”的數量還會進一步上升,更不用說因為流行病、全球金融危機等導致的人們流離失所的現象。

                  另一方面,無論原籍國、還是收容國,都更傾向于維護國家利益而不是承擔人道主義義務,因而僅僅依靠主權國家“自愿”承擔人道主義義務是不夠的。在海上難民的治理過程中,對難民收容國來說,難民入境除了能夠給本國增加有人道主義擔當的名聲之外,也要消耗大量的成本進行難民安置,還要考慮難民對社會安全的威脅及其對本國公民的政府滿意度的影響。美國學者杰森·里奇萬(Jason Richwine)等研究發現,安置一個難民一生的平均財政費用(所繳稅款減去所使用的服務)為6萬美元,而作為成年人(26歲至64歲)入境的難民每人的費用約為13.3萬美元。任何一個國家都不會單純出于人道主義考量,付出大量的財政和人力進行海上難民的治理行動。隨著難民增多給各國造成的財政和社會壓力,嚴格控制難民數量而不是包容更多難民的呼聲正在成為西方社會的主流聲音。

                  許多國家采取攔截和將難民問題“外部化”的處理方式。二十世紀八十年代初,美國在加勒比海地區攔截海地和古巴移民,在之后的幾十年,難民離岸執法(Offshore Enforcement)策略逐漸在全球范圍內擴展。類似地,2001年8月,挪威集裝箱船坦帕號(Tampa)在前往澳大利亞的途中,從印度洋的一艘沉船上救起433人,澳大利亞不允許船上難民進入澳境內,最終將其轉移至島嶼屬地或瑙魯、巴布亞新幾內亞等鄰國。之后澳大利亞開始在其北部的島嶼設置境外收容中心,澳大利亞政府在2002年3月宣布在圣誕島為尋求庇護的非法入境者設立新的收容中心,且收容在此的尋求庇護者沒有資格在澳申請難民地位。2015年歐洲難民危機發生后,歐洲邊境及海岸警衛隊(Frontex)在地中海進行搜索和救援,同時進行非法難民的攔截。歐盟在處理難民危機過程中最重要的手段之一,就是與土耳其和非洲國家簽訂協議,將非法難民攔截在地中海之外。

                  尤其值得指出的是,目前全球治理的總體進程正處在困境(甚至危機)中,難民問題的全球治理體系是這一困境的一種具體體現。從現實主義的角度來看,目前的全球治理還是基于國家間政治,因而國際制度的獨立性、資源都非常有限。在目前全球各國經濟普遍放緩、國內面臨各種政治經濟困難的情況下,對難民負擔的擔憂、對全球義務的排斥,以及圍繞全球治理機構的影響力爭奪都在上升,導致不同國家對于全球治理的路徑、相關國際組織的改革都持有明顯的分歧,單邊主義、雙邊主義和民粹主義都在抬頭。在這樣的背景下,有關海上難民問題的治理可能會更多傾向于“外部化”的攔截策略,海上難民問題的全球治理困境可能短期內得不到明顯地改善。

                  這么說并不意味著國際社會就可以放棄海上難民問題全球治理的努力。海上難民問題的全球治理需要依靠主權國家、政府間國際組織和國際社會組織作用的互相加強,因地制宜地解決問題。

                  首先,從難民原籍國入手進行根源性緩解,而不是簡單給各國施加人道主義壓力,進行強制性的難民攤派。難民的接受應該遵循自愿原則,而在難民原籍國解決難民問題產生的根源才是治本之道。正如2016年聯合國秘書長所做報告中提出:“消除大規模難民和移民流動的根源必須是一切努力的基石……我們要做的不是‘預防’大規模難民和移民流動,而是必須消除那些迫使難民和移民離棄自己家園的因素?!彪y民問題產生的原因,首先最直接的是氣候、環境因素,是無法通過外力進行控制的;其次涉及的人為因素包括貧困問題、國內戰爭沖突和政治壓迫等問題,這些部分涉及主權國家內政,因而其解決需要依靠聯合國框架或者地區框架下的多邊行動,而不是西方國家經常采取的單邊主義的人道主義干涉。由于特朗普政府的單邊主義傾向,當前全球治理體系面臨著巨大的沖擊;而想要改善國際體系無政府狀態給包括海上難民治理的全球治理造成的影響,必須要有主導大國提供公共物品、同時各國積極配合,愿意在聯合國或者其他的多邊框架下解決問題。

                  其次,國際組織在全球海上難民治理過程中發揮著關鍵作用,可以考慮建立針對海上難民問題的專門性國際組織。專門的全球海上難民治理國際組織需要在海上難民的產生、遷移和安置等一系列過程中發揮重要作用,保障難民的生命安全與法律權益,并且要協調難民與主權國家的關系,協調區域內國家間關系。在解決海上難民面臨的各種生命威脅的同時,還要在宏觀層面進行全球性的治理調控。在海上遷移問題上,國際組織為目的國提供海上運輸服務,既能減少人口販運的威脅,又能保障難民的生存,而保證海上難民的航行安全,意味著減少海上難民生存最大的威脅。以難民政策比較成功的加拿大為例,其將通過庇護申請的難民由國際移民組織安排旅程,送申請者進入加拿大。在就地融合問題上,國際組織可以提供相應的技術和設備,便利主權國家進行難民甄選,減少難民入境后對社會穩定的威脅。在難民進入后的重新社會化、難民安置成本等問題上,國際組織可以提供難民的教育工作培訓指導、為難民安置提供資金支持等協助。除此之外,國際組織還可以與主權國家合作進行難民的重新安置,在全球范圍內合理分配難民。這種重新安置包括安置前協助難民提交身份申請書、對難民進行健康評估、語言和能力培訓、安排移動過程中的機票和食宿等,以及抵達重新安置國后為難民提供法律和人身保護、保證公民基本權利等。特別要指出的是,社會組織本身具有從事海上難民問題治理的專業技能和熱情,在海上難民治理過程中最能夠體現人道主義精神,也應該被視為全球海上難民治理的行動主體。具有相同價值取向和信仰的社會組織,能夠在全球范圍內形成合力,共同行動,使全球海上難民治理更加有效。主權國家也可以支持社會組織進行海上救援行動,保障自身利益的同時,也繼續維持在國際社會中的人道主義聲譽。

                  最后,海上難民的全球治理需要在難民的基本權利標準、難民入境后的基本安置保護等方面采取統一的標準,但是不同區域的治理可采取不同的模式和政策,不必追求普遍性和一致性。在2016年3月的歐洲難民峰會上,歐盟與土耳其、非洲等達成協議,歐盟設立非洲緊急信托基金會,提供難民安置資金援助,并承諾加快土耳其入盟談判;而土、非協助歐盟控制進入歐洲難民的規模,接受遣返在歐非法移民以交換等量在土難民,這些都是為了從根本上減少難民的產生,控制難民進入歐洲的規模。通過對難民來源路線的控制,歐盟的做法極大地減少了難民流入,進而緩解了歐盟內部的社會負擔,而對于穆斯林難民來說,停留在土耳其可能是最好的選擇。但是,其他區域并不能照搬歐盟的區域治理模式,需要結合當地的具體情況,采取適合本地區政治、地理、經濟和文化條件的治理方案。

                  結語

                  隨著各國對陸上邊界的管控日益加強,以及全球性自然災難、經濟困難與暴力沖突頻發,全球范圍的難民數量和難民遷徙都呈現明顯的上升趨勢,并且越來越多地采取海上轉移的方式。難民的海上轉移具有流動范圍廣、危險程度高及航行風險不可控等特點,其死亡率和面臨的其他風險都非常高,這其中包括運輸過程中的風險、人口販運集團的二次傷害,以及各國攔截措施可能造成的生死危機等。由于這些復雜因素聚集在一起,海上難民問題的全球治理因此具有非常明顯的系統性、綜合性特點,其復雜、困難程度非常高。不僅涉及海上救援的技術性知識,還涉及相關的國際法、國內法,以及各國政府與國際組織、社會組織之間的互動與博弈。

                  難民危機引發了國際社會的普遍關注,各國面臨著人道主義壓力和國家利益之間的緊張張力。海上難民問題的全球治理困境表現在三個方面:其一,各國海上邊界與海洋搜救責任區劃分不一致,這導致難民搜救時出現相互扯皮、效率不高的現象;其二,如果收容國或者國際組織提供更加安全的難民航線,收容國可能面對日益增加的難民壓力;其三,不存在專門針對海上難民治理問題的國際組織,涉及海上難民的治理機構數量及功能都遠遠不夠,已經達成的國家間治理協議尚不具有約束力。海上難民的治理不僅涉及某一國的難民政策,還要考慮區域國家之間的互動、海上人口販運集團的行動等,但是全球海上難民治理的困境根源在于國際體系的無政府狀態。

                  在國際體系的無政府狀態下,難民的產生與接納最終是國際政治問題和主權國家政策的問題。主權國家之間的利益沖突導致無法對難民問題產生的原籍國和區域進行有效的全球性治理。如果不從源頭上改善海上難民產生的原籍國狀況,日益增多的難民只會增加難民的分攤壓力、激化各國矛盾,從而導致難民治理成為不可能完成的任務。而在現實的海上難民治理中,各國雖然面臨人道主義的壓力,但是隨著難民增多給各國造成的財政和社會壓力,嚴格控制難民而不是包容更多難民的呼聲,正在成為西方社會的主流聲音。因此,在現實中,各國更多通過攔截和外部化的政策減少進入本國的難民數量,試圖將難民妥善安置、融入本國社會的動力正在普遍下降。全球范圍內的海上難民治理的確存在很大困難,考慮到國際體系的無政府狀態短期內不太可能發生變化,相關改革措施和建議不會產生立竿見影的成效,全球海上難民問題的治理任重道遠。


                  ]]>

                  2020-12-14 10:20
                  74
                  伊拉克政府軍求援盟軍反遭炸 丁香五月啪啪,激情综合,色久久,色久久综合网,五月婷婷开心中文字幕