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                  鄉村治理視閾下的農村集體經濟組織建設

                  沈華

                  2020-12-17 10:26

                  張暉
                  《廣西社會科學》2020年第11期

                  鄉村治理是國家治理體系的有機組成部分。近年來,鄉村治理面臨著新的挑戰,鄉村所承擔的治理責任與其擁有的資源之間不相匹配,一些鄉村出現村莊公共服務供給不足、公共事務治理弱化等問題。究其原因,與村莊的集體經濟組織發展狀況有著密切的關系。而如何有效地發揮農村集體經濟組織在農村經濟和社會服務方面的積極作用,需要在鄉村治理的視閾下全面審視農村集體經濟組織的性質及其現實作用,促進農村集體經濟組織發揮治理功能,進一步增強鄉村治理的手段和能力。

                  一、農村集體經濟組織歷史演進中的治理意蘊

                  農村集體經濟組織是具有鮮明中國特色的農村經濟組織,對鄉村治理有著特殊的作用和影響,是促進鄉村有效治理和繁榮發展的基礎性支撐,強化農村集體經濟組織建設是健全鄉村治理體系的必由之路。其以集體所有制為基礎,以農村土地作為主要生產資料,以成員為創造主體和價值主體,擔負著組織農民和發展農民的重任,在歷史演進過程中,其不單單具有經濟功能,還具有政治和社會治理的功能。

                  (一)農村集體經濟組織的政治屬性

                  農村集體經濟組織產生于1950年代初的農業合作化運動,帶有與生俱來的政治屬性。在當時的計劃經濟體制下,從最初的互助組到后來的高級合作社,建立在農村土地集體所有制基礎上的農村集體經濟組織開始形成。到了人民公社階段,農村集體經濟組織被賦予協調國家、集體和個人三方利益關系的行政管理職能,通過將農村人口固定在特定土地上從事農業生產,完成對農產品的統購和統銷任務,為當時國家工業化完成資本積累提供重要保障。如此政經合一,農村集體經濟組織成為國家基層政權的附屬組織,這樣一種國家控制農村經濟社會的形式奠定了農村集體經濟組織的基礎,在實踐中與農村行政組織在結構、職能上產生粘連和重疊,即便人民公社已經解體,其依然具有強大的發展慣性,中共中央于1982年發布中央一號文件(即“全國農村工作會議紀要”),仍將人民公社時期的生產大隊和生產隊稱為“集體經濟組織”便可見一斑。在隨后的發展變遷中,這種路徑依賴和現實影響依然存在。

                  (二)農村集體經濟組織和村民委員會的職能界定

                  農村集體經濟組織和村民委員會在職能界定上是不清晰的,是相互交叉的。通常認為,農村集體經濟組織與村民委員會分別承擔集體經濟經營管理事務和村民自治事務,二者之間不存在行政從屬關系,并且各自的性質和職能也不同。

                  一方面,《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱村委會組織法)第八條中明確指出,村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權,維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法權益??梢妰烧咴诼毮苌蠎欠珠_的。

                  另一方面,村委會組織法第八條中同時指出,村民委員會依照法律規定,管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產,引導村民合理利用自然資源,保護和改善生態環境。這又表明農村集體經濟組織和村委會的職能存在交叉。另外,還有《中華人民共和國土地管理法》中關于集體土地由村集體組織或者村民委員會經營管理以及《中華人民共和國物權法》中關于集體所有權由集體經濟組織或者村民委員會代行等規定。為何有如此規定,究其原因,恐怕還是囿于農村現實情況的硬約束。從鄉村治理的行政邊界和集體土地邊界重合的現實情況出發,村民委員會作為一種替代性制度安排,能夠彌補農村集體經濟組織由于建設發展的日趨式微,而可能導致的管理職能上的空缺。

                  然而,在現實實踐中,不同于一般政治組織的村委會很難對農村集體經濟組織不管不顧,沒有集體經濟的發展為依托,較難實現村委會的一些職能。而農村集體經濟組織也不僅是經濟組織。2016年,中共中央、國務院印發的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中提出“有需要且條件許可的地方,可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離”[1]。北京、上海、江蘇等地對此進行許多有益的探索,但一些地方實行“村經分離”后,集體經濟組織在劃撥村級公益金時不夠積極,有“各干各的”想法,很難再成為村“兩委”推進鄉村治理的抓手,對提升鄉村治理水平無益。

                  (三)農村集體經濟組織和村級組織之間的實踐邏輯

                  2006年我國全面廢除農業稅,“三提五統”及各項雜費也隨之取消,農村集體經濟組織收取農業稅費上繳國家的局面一去不返,失去來自經營管理土地等資產的收益,其作為“統”這一層面的作用不斷弱化。沒有集體經濟組織的經營性收入,農村基層組織就失去了組織村民進行村內建設的資源,一旦農民遇上生產生活方面的問題,農民只能選擇直接向政府反映要求解決,理由是村級組織沒辦法幫著解決。這在集體經濟發展薄弱的地方較為常見。相反,如果說這個村莊集體經濟搞得好,或者說村莊集體有一定的收入,村級組織就有能力回應農戶的需要,幫助單家獨戶的農戶和農民解決生產生活困難。這個實踐邏輯凸顯出農村問題很難“政治歸政治、經濟歸經濟”,農村集體經

                  濟發展與鄉村治理具有內在關聯性。農村集體經濟組織是農村經濟社會發展中的特殊主體,對鄉村治理有著特殊的作用和影響。一旦農村集體經濟組織作為幫助農村社會發展和解決農村公共社會問題的重要手段缺失,農村基層組織的治理效能就難以實現,進而使得鄉村治理面臨嚴峻挑戰。

                  二、農村集體經濟組織在鄉村治理中的現實作用

                  我國農村最重要的制度條件是農村集體所有制,建立在農村土地集體所有制基礎上的集體化機制是農村和農業的重要發展方式,是我國社會主義制度優越性的體現。村土地是集體所有的,這就從根本上決定了農村集體經濟組織是我國農村治理基本框架的重要組成部分。同時,農村集體經濟組織因為有能力回應農民生產生活的需要從而使農村能夠具有內生秩序的能力,這是實現農村有效治理的重要前提和基礎。

                  (一)農村集體經濟組織是實現農村有效治理的重要保障

                  從我國農村現實情況來看,健全鄉村治理體系,確保廣大農民安居樂業和農村社會安定有序,絕非一件容易的事情,這種功能的實現必然需要大量資源來予以保障。而資源從哪里來?在現有的財政體制下,地方政府的財政能力不足以支持村級機構運轉,大部分村莊依靠有限的上級財政轉移支付,較少一部分才是村級集體經濟的經營收入。從中西部農村調研的數據來看,盡管近年國家對“三農”領域的投入持續增加,但不少村級組織的辦公經費還是比較少,甚至有每年低于1萬元的。大部分村沒有集體經濟或集體經濟極為薄弱,村級組織運轉十分困難,村干部對于一些公共管理事務既便有心也覺得無力。與之形成鮮明對比的是,江蘇、浙江一些地方有村級集體經濟收入的村莊,不僅能夠確保村級組織運轉流暢,還能自主開展村域內的基礎公共設施建設,如村內的道路硬化、小型農田水利設施的修建、村內環衛配套設施的完善等,此外,還為村民提供各種福利,如為本村村民繳納醫療和養老保險,為村中成績優異但家庭經濟條件較差的學生發放助學補助,為村中的殘疾人士提供適當的就業機會以保障其生活收入來源,等等。農村集體經濟組織蘊含著治理內涵。農村集體經濟組織不同于一般意義上的農民合作經濟組織或其他農村專業合作組織,其經營收入首要用來保障村級機構組織運轉,為村民提供公共服務等。村級集體經濟發展得好,不但能夠改善村民生活、改變村容村貌,而且能夠提升村民的幸福指數,讓更多村中外出務工人員愿意留在當地發展,幫助村莊治理走上良性發展道路,推動鄉村振興。

                  (二)  農村集體經濟組織是農村集體化機制的重要構成

                  習近平強調,“不管怎么改,不能把農村土地集體所有制改垮了”[2]。長期以來,建立在農村土地集體所有制基礎上的集體化機制是農村和農業的重要發展方式,是我國社會主義制度優越性的體現,它可以把分散的農戶的力量組織起來辦大事。以農田水利灌溉設施為例,從1950年代到1980年代末,廣大農村基礎灌溉設施的建設和維護,主要由農村集體經濟組織牽頭,動員和組織各家各戶參與具體實踐。大大小小的水利設施改善生產條件,提高農業生產的抗旱除澇能力,提升農業產出水平,保障農業的穩步增產,為農業農村的發展奠定重要的物質基礎。實施家庭聯產承包責任制以后,由于在實踐中家庭經營不斷強化,過分強調“分”的職能,缺乏在“統”層面上的強化,集體經營日漸式微,“統”“分”失衡,即“‘分’的積極性充分體現了,但‘統’怎么適應市場經濟、規模經濟,始終沒有得到很好的解決”[3]。農村集體經濟組織功能弱化,農村集體經濟組織的動員能力顯著下降,削弱了農村建設的集體化機制,農村凸顯個體化的公共性困境,村莊共同體漸趨消解。農民喪失了集體興修水利的組織條件和社會土壤,小農戶參與灌溉設施建設和維護的程度明顯下降,尤其是隨著農村勞動積累工和義務工基本上全面取

                  消,村莊難以有效組織農戶進行農田灌溉設施的建設和維護,以致以往遺留的水利工程也逐年失修,農業生產灌溉問題變成若干家農戶甚至是單家農戶自己想辦法解決。農業“望天收”的特點再加上其間存在的個體化灌溉所存在的現實困難,直接影響土地的產出和農戶的實際收益。實踐證明,農村集體經濟組織是鄉村集體化機制的重要構成。家庭聯產承包責任制推行以后,我國農村土地實際上已經出現所有權虛置的情況,農村集體經濟組織缺乏對土地完整的處分權能,使得集體化機制失去經濟基礎。農業農村的發展需要加強集體化機制的建設,以集體經濟為基礎把原子化的農民組織起來,解決我國“大國小農”的現實背景下單個農戶自己做不了又必須做的大事,惠及廣大農戶,充分體現中國特色社會主義制度的優越性。

                  (三) 農村集體經濟組織是鄉村治理的重要主體

                  農業稅及各種雜費取消后,某種程度上去除了農民對村集體負有的責任和義務,村集體和個體農民之間的權利義務關系變得模糊乃至不復存在。久而久之,建立在集體經濟基礎上的鄉村共同體概念便漸漸淡出農民的生產生活,村里許多中青年村民外出打工,也使得共建、共治、共享的意識變得淡漠。農村集體經濟組織是以土地集體所有為基礎,集體成員和集體資產具有明確的地域邊界,成員的社區性特征顯著,從事的經濟活動對內是不以營利為目的。在農村集體經濟發展較好的村莊,村民以多種不同形式廣泛參與到農村集體經濟組織中,通過明確農村集體經濟組織內部的制度關系與職責分工,使集體經濟組織的發展與村民的利益息息相關,“一榮俱榮,一損俱損”,利益共同體的存在從根本上增強村民對農村集體經濟組織的認同感和歸屬感,強化集體的向心力和凝聚力。同時,村民可以切實到參與到農村集體組織管理中,保障農民自身合法權益的完整性,激發農民的權利意識和主人意識,調動積極性,增強責任感,培育集體主義意識。調動村民對村中政務的關注度和熱情,使其可以及時反饋農村治理中出現的問題以及積極的建言獻策,村莊治理因此得以不斷完善。而農村集體經濟發展越好,村莊治理越有效,村民對自己故土的認同度與好感度會相應地增加。在能夠獲得穩定受益的情況下,與外出務工相比,村民更愿意回鄉謀發展,親自參與到村集體經濟組織和村莊的治理當中,發揮才干,以主人翁的身份切實感受家鄉變化。事實表明,集體經濟組織是把村民的人和心聚合在一起的重要中介,其不僅是組織形式,更是利益載體,能夠有效調動農民參與集體行動和公共事務,是實現農業農村繁榮發展和村莊有效治理的重要主體。

                  三、發揮農村集體經濟組織治理功能的現實路徑

                  農村集體經濟組織所承擔的經濟社會責任決定其發展壯大是鄉村治理的基礎性支撐,發展壯大集體經濟是優化鄉村治理的重要抓手。各地區積極探索薄弱村發展集體經濟的方式和方法,并從中找到實際有效的實現路徑。要在正確認識農村集體經濟組織功能和性質的基礎上,不斷探索發揮農村集體經濟組織治理功能的現實路徑,以推進農業現代化、促進農村經濟社會發展,提高鄉村治理水平。

                  (一)積極探索壯大農村集體經濟的有效實現形式

                  2019年,農業農村部出臺了《關于進一步做好貧困地區集體經濟薄弱村發展提升工作的通知》,指導各地探索薄弱村發展集體經濟的有效路徑。從當前來看,探索集體經濟發展壯大的途徑,常見的有如下三種類型:依靠先天資源發展型,即憑靠村莊邊界內的土地、礦產、林地、水塘等天然的資源稟賦作為村莊集體資產,通過承包、租賃、流轉、開采等多種經營形式盤活增收;依靠國家資源輸入型,即在當下國家的重視和政府的扶持下,通過項目申報,依靠上級政府項目經費撥款發展集體經濟;依靠村企合作推進型,即村集體或村民以土地、資金等生產要素入股,外面企業提供資金、技術、市場等資源,進行股份合作,推動“資源變資產、資金變股金、農民變股東”。這三種類型都不同程度地促進了集體經濟的發展,尤其是村企合作推進型較為常見,其發展模式上具有較強的創新性,值得進一步總結和完善。

                  第一,大力發展建立在個人自愿基礎上的合作型農村集體經濟。明晰改革發展的方向是開展股份合作,努力帶領廣大農民積極探索新型的農業合作化發展道路,明確將經濟合作社、股份經濟合作社和農村集體資產經營管理有限公司作為各村集體資產管理的主體,鼓勵農民以土地入股,壯大農村集體經濟規模。

                  第二,扶持和發展重點龍頭集體企業。堅持“培育龍頭就是培育產業,扶持龍頭就是扶持農民”的工作思路,探索“建設基地、輻射帶動;科技支撐、品牌營銷;互聯網+、擴產增效”等生產經營模式,打造一批帶動能力強、輻射范圍廣、經濟效益優的集體經濟龍頭企業,不斷推動農業產業化,延長農產品產業鏈,提高農產品附加值。

                  第三,積極探索土地流轉新模式。各地區應完善土地流轉服務中心的相關職能,逐步搭建“三級平臺、四級網絡”的農村土地流轉服務系統,為農戶介紹和引進土地信托和土地股份合作等流轉方式,讓農民的土地資源變成資產、土地承包經營權變成股權,農民成為現代農業企業的股權擁有者和實際參與者。

                  (二)全面深化農村集體產權制度改革

                  深化農村集體產權制度改革是推進村集體經濟組織規范化建設的必由之路。我國農村集體資產總量規模龐大,根據最新調查數據顯示,全國農村集體賬面資產總額3.44萬億元,集體所有的土地資源66.9億畝[4]。如此數量龐大的集體資產面臨如何激活和有效管理的現實問題,深入推進農村集體產權制度改革,盤活農村資源增加農民財產性收入是當務之急。全面深化農村集體經濟產權改革必須因地制宜、精準施策,從農村的實際情況出發。在東部沿海的發達地區,可以借鑒現代企業制度,推進經營性資產股份合作制改革。在經濟欠發達的中西部地區,應充分盤活農村土地資產,推動土地入股,為農村農業發展引來資本、技術、人才、市場等活水資源。農村集體經濟產權改革涉及

                  面廣、難度大,要根據集體資產狀況、土地資源稟賦等提前充分謀劃,依托政策設計做好集體股權轉讓、抵押融資、贈予、繼承、有償退出等,對以村集體名義形成的債權債務全面核算,明確資產所有權權屬,合理評估各類資產價格,平穩有序地推進成員界定、股份量化等工作。

                  同時,基于現實實踐中農村集體經濟組織承擔的經濟和社會治理雙重職能,在推進農村集體產權制度改革中,要強化制度層面的供給,建立集體資產股權登記制度,民主確認農村集體經濟組織成員身份,完善財務監督與審計制度,健全集體資產交易管理制度和集體收益分配制度,充分保護好農民權益,實現集體資產的保值增值。通過深

                  化農村集體經濟產權制度改革,建立健全農村集體資產的權利職能體系,建立符合市場經濟要求的集體經濟運行機制,有效強化農村集體經濟組織在產業發展和鄉村治理中的帶動及服務能力。

                  (三)構建以集體化機制為核心的鄉村治理體系

                  通過重建集體經濟組織“統”的經濟基礎,將分散的大小農戶集中起來,發揮“集中力量辦大事”的優勢,有利于再造村莊共同體,形成利益共同體、組織共同體和生活共同體的新型村莊共同體。在促使新型村莊共同體形成的基礎上,有利于治理主體在治理權威、治理資源、治理手段以及協商治理形式的多樣化創新,構建以集體化機制為核

                  心的鄉村治理體系,提升治理能力,構建共建共治共享的社會治理格局。

                  實踐表明,農村集體經濟組織和村民委員會兩者相輔相成,喪失經濟基礎的村民委員會不可能很好地開展工作,同時,喪失了政治基礎的農村集體經濟組織也不可能保持其公共治理的功能。當前,亟須在壯大農村集體經濟的基礎上,借助農村集體經濟組織聯結一定地域范圍內的農戶,幫助處理集體經濟社會事務,提供各種制度交融、政策執行的平臺和載體。同時,加強對農村集體資源的管理,利用好農村集體產權制度改革成果,健全村級集體經濟法人治理機制、經營運行機制、監督管理機制和權益分配機制,重建農民與集體的關系,明確農民在集體組織中的具體責任和義務,在享受集體成員身份帶來的收益時必須遵守相應的集體組織賦予的相關義務,鼓勵農民自主參與集體事務決策監督的全部環節,提供利益訴求表達渠道,完善民主參與機制,發揮好村民參與決策的主觀能動性,讓農民真正地成為鄉村社會治理的主體,實現共建共治共享的社會治理制度。

                  (四)加強村級黨組織對農村集體經濟的領導

                  農村集體經濟作為社會主義公有制經濟的重要形式,村級黨組織是黨在農村全部工作的基礎,加強農村基層黨組織的核心領導是中國特色社會主義農村集體經濟發展中的應有之義?!叭绻麤]有一個堅強的、過得硬的農村黨支部,黨的正確路線、方針政策就不能在農村得到具體的落實,就不能把農村黨員團結在自己周圍,從而就談不上帶領

                  群眾壯大農村經濟,發展農業生產力,向貧困和落后作戰”[5]。要強化基層黨組織在發展集體經濟中的地位和作用,明確農村基層黨組織在推進集體經濟發展中功能定位及其在推進集體經濟發展中的工作要求。一是加大宣傳力度,讓村委班子和干部群眾充分認識發展集體經濟的重要性,定期培訓基層黨組織負責人和黨員,拓展發展集體經濟的視野和思路。二是建立有效的人才聚合和選拔考核機制。采取“內培+外引”相結合的方式破解集體經濟發展的人才困境,從致富能手、種糧大戶中優先發展黨員,及時開展實用技能培訓和幫扶支持,帶領群眾發展壯大集體經濟,在加強本土人才挖掘和培訓的同時,開放性地采取吸引農民工返鄉創業,探索推動鄉村能人或新鄉賢參與農村集體經濟發展的工作機制。同時,用足派遣第一書記和集體經濟發展輔導員等政策措施,引聚一批懂農業、愛農村、愛農民的優秀人才,全方位地強化促進機體經濟發展的人才支撐。

                  此外,積極發揮村級黨組織的核心作用,領導農村集體經濟走可持續發展道路。要在實踐中用好和創新財政惠農支農政策,加強對多元政策資源的整合協同力度,提高政策和資金的支持和使用效率,將發展集體經濟與產業發展、脫貧攻堅、公共服務建設等各類政策有機銜接,支持集體經濟組織開展農業生產性服務和政府公益性服務,合理引導集體經濟規避市場風險,促進農村集體經濟不斷發展壯大。

                  參考文獻:

                  [1]中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見[N].人民日報,2016-12-30(01).

                  [2]中共中央文獻研究室.習近平關于全面深化改革論述摘編[G].北京:中央文獻出版社,2014:66.

                  [3 ]張 楊,程 恩富.壯大集體經濟 要 處理好“統”“分”關系[N].北京日報,2018-04-23(013).

                  [4]農業農村部:農村集體資產年底將摸清家底[EB/OL].(2019-03-29)[2020-04-11].http://

                  sannong.cctv.com/2019/03/29/ARTItaYK4jcbX-RpRGZwU0QKn190329.shtml.

                  [5]習近平.擺脫貧困[M].福州:福建人民出版社,1992:119


                  作者簡介:中國農業大學 馬克思主義學院,北京 100083


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                  企業文化戰略與思想政治工作協同發展 丁香五月啪啪,激情综合,色久久,色久久综合网,五月婷婷开心中文字幕