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                  新形勢下推進社區治理創新的重心和基本面

                  楊秦霞

                  2020-11-18 11:10

                  張 強
                  《國家治理》周刊


                  2016年7月28日,習近平總書記在考察唐山市祥富里社區時指出,社區是黨和政府聯系、服務居民群眾的“最后一公里”,要健全社區管理和服務體制,整合各種資源,增強社區公共服務能力。近年來,關于社區治理的討論一直是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要議題。習近平總書記在2020年秋季學期中央黨校(國家行政學院)中青年干部培訓班開班式上發表重要講話強調:“歷史總是在不斷解決問題中前進的。我們黨領導人民干革命、搞建設、抓改革,都是為了解決我國的實際問題?!睘榇?,如何切實提高解決實際問題的能力將成為一個重要的社區治理創新推動視角。

                  目前的社區治理仍存在著亟待解決的一些基礎性問題,如居民參與性不足、信息共享能力不足、社區風險治理能力不足等。這些問題不僅是社區治理中居民“急難愁盼”問題產生的原因,也是未來優化社區治理“微生態”的重要著眼點和有力著手處。從社區治理的全過程來看,多元主體參與是社區治理創新的重心,風險治理是社區治理創新的底線思維,服務優化是社區治理創新的關鍵內容,智慧化建設是社區治理的運行底盤,即“一個重心的三個基本面”。只有切實把握好“一個重心和三個基本面”,才能有效提升社區層面解決實際問題的能力。

                  推進多主體參與是社區治理創新的重心

                  當前社區治理的關注點已經從單純的鄰里關系優化、增加居民收入等傳統需求跨越到更加多元的需求,即在多元主體治理體系下,動員社區內的一切資源,解決社區內的各種問題,如福利、就業、環境污染等,提高社區居民的生活水平,從而使居民對社區產生親密感與歸屬感(丁元竹,2007) ??梢?,社區治理是由基層政府、社會組織、社區居委會、社區居民等多元主體共同參與管理社區公共事務、滿足社區居民需求、優化社區秩序的過程。

                  在西方國家,經濟組織、草根社區組織和政府組織共同推動社區發展,形成了典型的社區資源配置結構。近年來,我國社區治理實踐也逐步推動社區治理重心從行政型、自治型向共建共治型演變。當前,多元主體參與社區治理面臨諸多集體行動困境,如何激活社區中多元主體的參與活力也就成為創新社區治理體制的重要探索。

                  在社區治理實踐創新層面,基于問題驅動,基層政府進行了諸多微治理創新的實踐探索,如北京的“吹哨報到”(孫柏瑛、張繼穎,2019)、成都的“黨建撬動社會自治”(姜曉萍、田昭,2019)、江蘇宜興的“讓愛循環”模式等。在實踐中,各地各級黨委和政府采取了釋放空間、釋放資源、賦權增能等一系列社會化改革舉措,吸引社會組織、志愿者參與,推動政府與社會組織合作,共同加強和完善社區治理。

                  風險治理是社區治理創新的底線思維

                  堅持和發展中國特色社會主義,必須提高防范化解重大風險的能力。在應對新冠肺炎疫情這一重大公共衛生事件中,復雜多變的疫情形勢不僅是對我國國家治理體系和治理能力的一次大考,也推動了風險治理進入社區治理的視野。

                  社區作為城市疫情防控的一線,面對瞬間達到峰值狀態的醫療服務需求和社區服務需要,不僅要求政策制定者在時間壓力下快速對政府行動作出關鍵性決策部署,還要在高度不確定性的情境下有效協同各方社會力量。社區是社會的基礎單元,也是疫情聯防聯控、群防群控的關鍵防線,如何實現城鄉社區聯防聯控、織密疫情防護網成為各地區疫情防控和社區治理的重大挑戰。

                  提升社區治理能力是社區風險治理的關鍵內容,風險發生地的社區需要完善治理機制,主動開展防災減災工作,提升其防救水平。因此,如何提升中國社區的風險治理能力成為目前相關領域內學者們致力解決的熱點問題之一。

                  研究者們從不同維度提出提升社區風險治理能力的路徑,一是結合社會資本,通過增強鄰里關系和睦程度加強社區的風險自治能力(趙成根,2006;劉佳燕、沈毓穎,2017) ;二是囊括全類型災害治理,覆蓋風險治理全生命周期,在風險的預防、準備、應對、恢復過程中實現全面治理(李曉偉,2012);三是構建社區風險管理標準化流程,促使風險評估與能力建設相結合,多元主體協同治理和資源整合相輔助;四是激勵多元主體參與,強化資源合理利用機制,鼓勵多主體共同參與社區風險治理。

                  除了認識到社區風險治理能力的關鍵性作用之外,還需意識到社區場域的復雜性。社區作為社會治理的微觀組織單元,集中投射了社會所面臨的各種系統性風險。城鄉社區居民所面臨的風險是復合型的,且彼此間相互關聯,常常符合系統性風險的特征。為此,社區風險治理涉及多橫向、多縱向相關利益主體,社區承災能力,以及在風險治理全生命周期過程中各主體的交互,風險和環境的動態演化等多種復雜因素。因此,需要制定適應性綜合風險治理框架來有效應對風險的復雜性、不確定性與模糊性。在這個治理框架中,多元主體的參與顯得尤為重要,如何促使各方主體就各自的時間和空間邊界達成協議,并構建各方認可且愿意參與的風險治理架構是其核心問題。此外,還需要深入理解社區環境中與居民生活質量密切相關的因素。在多元主體參與過程中,如何為參與者提供融合、賦權與歸屬管理,并使其獲得參與制定風險防范機制的機會,也將會是構建融合式風險治理模式、增強協作與參與所需要考慮的重要問題。

                  服務優化是社區治理創新的關鍵內容

                  以人為本、服務為先,是社會治理的本質特征和基本經驗。社會治理是面向人的管理和服務,管理社會不是最終目的,服務社會才是根本要求?;鶎又卫碇腥罕姷摹凹彪y愁盼”問題主要涉及兩個方面,一方面是社區風險治理和突發事件的應對,另一方面是如何優化社區層面的社會服務體系。這兩個問題雖然是不同的方面,但存在內在的有機聯系。

                  由于政府面臨的公共服務問題愈發復雜多樣,如何有效吸納社區居民參與,以改善公共服務質量,提升社區治理績效,變得愈發重要。從社會需求側來說,隨著人民生活水平的不斷提高,社區居民對社會服務的需求也日益多元化、個性化,主要表現為需求數量不斷增加、質量要求不斷提高。這就要求社會服務在“?!薄翱臁眱蓚€方向上進行縱深推進。一方面,社區服務要在“?!弊稚舷伦愎Ψ?,以滿足差異化強、復雜性和情感性高的社會服務需求;另一方面,社區服務具有貼近社區、貼近百姓的特征,本身特性就在于彈性和靈活性高,可以圍繞身邊人、圍繞周圍事,就近就便提供服務,因此,“快”字也是促進社區凝聚力、優化社區服務的重點。當然在這一過程中,需要完善的不僅是社區社會服務清單,最重要的還是要協調各方,將黨政部門的政治優勢、行政資源整合優勢與企業的市場競爭優勢、社會組織的群眾動員優勢有機結合起來,在厘清政府、企業和社會組織的權責邊界的基礎上實現跨越邊界的有機融合,推動多元社會服務系統的升級,從而進一步優化社區社會服務。

                  智慧化建設是社區治理創新的運行底盤

                  在社區的微生態里,只有實現信息流動無障礙和智慧互通,才能真正掌握社區治理創新的運行規律。在智能科技的驅動下,社會治理技術逐漸呈現智能化和數字化的特點。近年來,全國各大城市結合自身的城市發展特色,積極推進智慧社區建設。智慧社區建設包含智慧化社區管理、社區服務、社區互動交流及電子商務等模塊的建設,截至2020年,我國已經建成一批具有代表性的智慧社區。大數據、云計算、物聯網等新興信息技術逐漸被應用到智慧社區建設之中,例如基于人臉識別技術的社區智能門禁系統,基于大數據技術的人群識別、車輛監控系統等。在社區安全防護方面,主要通過衛星導航、慣性導航等定位技術實現了室內外高精度定位;指紋特征比對引擎實現了全國范圍的生物特征融合驗證和身份識別;清華大學公共安全研究院基于公共安全大數據分析,研發了風險預報預警、應急決策、應急平臺構建等技術。另外,阿里巴巴集團開發了面向基層的“社區微腦”,通過對數據融合、智能感知及業務聯動處置閉環的打造,構建了集政府治理、社區安全、業主服務為一體的社區治理平臺。

                  在智能數字化社區服務技術方面不斷探索和進步,逐漸升華為我國智慧社區構建的目標和相關標準。2012年9月,北京市社會辦、市經信委、市民政局共同印發《關于在全市推進智慧社區建設的實施意見》和《北京市智慧社區指導標準(試行)》,標志著北京市智慧社區和便民服務終端網絡建設兩項重點任務的頂層設計工作的基本完成,以及智慧社區試點建設工作的全面啟動。上海市從2011年開始就投資3000萬元建設首個智慧社區——浦東金橋碧云一期,目前智慧社區平臺已經覆蓋了上海多個區縣。廣州市發布《中共廣州市委 廣州市人民政府關于建設智慧廣州的實施意見》,其中智慧社區的建設被作為一項重點任務,要求加快推進社區等領域的示范應用,促進廣州智慧城市的建設。隨后,廣州市天河、越秀、海珠、番禺四區成為第一批“智慧社區”試點。與此同時,解決社區端多元異構信息循環和智慧互通的問題,在智能科技的驅動下開展數字化治理將是新時代社區治理創新的重要方向。

                  【本文作者為北京師范大學社會發展與公共政策學院教授】



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                  2020-11-19 10:46
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